219. Catálogos Electrónicos: Qué son y como se usan.

Resumen en 377 palabras, 2 minutos de lectura.

Los catálogos electrónicos son una herramienta regulada en la Directiva 2014/24/EU sobre contratación pública, aunque su uso es poco común en España. 

Esta técnica permite presentar y gestionar ofertas de forma estructurada y automatizada, eliminando en gran medida la intervención manual en la gestión de las ofertas que la administración recibe para un contrato. Se trata, en esencia, de cambiar los documentos de texto en formato PDF que deben ser leídos y transcritos por una persona, por otros soportes que permitan tratar los datos de la oferta de forma más eficaz.

Para los órganos de contratación, el uso de catálogos electrónicos simplifica y agiliza el análisis de las propuestas, mientras que, para los licitadores, aunque cambia el formato de presentación, no añade realmente complejidad adicional.

El uso de los catálogos electrónicos es un complemento idóneo cuando se utiliza en el marco de un sistema dinámico de adquisición o un acuerdo marco. Las compras recurrentes y previsibles, de suministros o servicios con características o alcance bien definidos (commodities), son el caso de uso más apropiado para esta herramienta al utilizarse exclusivamente criterios de adjudicación automáticos, en los que prima la eficiencia. 

Eficiencia es lo que aportan los catálogos, aunque existen barreras que dificultan su implantación en España, desde la falta de normativa específica en la Ley de Contratos del Sector Público hasta la escasez de herramientas y la tradicional resistencia al cambio dentro de la administración. Sin embargo, algunos casos de uso pioneros, como los de Navantia o la Universidad de Almería, demuestran que es posible utilizarlos y que pueden aportar agilidad y eficiencia, especialmente en compras recurrentes y de productos estandarizados.

Pensar en sustituir los documentos de texto, los archiconocidos PDF, por archivos o documentos electrónicos en los que la información se transmita de forma estructurada y automatizable para que las ofertas se puedan gestionar de forma casi automática, no es ciencia ficción. 

Hay camino por recorrer, aunque la tecnología existe desde hace tiempo, también la biblioteca con los documentos electrónicos estandarizados (arquitectura CODICE), la adopción de estas herramientas podría convertirse en una realidad cuando el cambio en la cultura administrativa y la formación se alineen con la necesidad de ser más eficientes. Necesidad de la que habrá que hacer virtud más pronto que tarde

Hasta aquí el resumen.

Lo más probable es que nunca hayas oído hablar de catálogos electrónicos, o quizá si, en cualquier caso, es algo que interesa conocer, saber de qué va, ya que algún día te vas a encontrar con esta técnica o herramienta para la racionalización de los procesos de contratación pública que está regulada en el artículo 36 de la Directiva Comunitaria 2014/24/EU sobre contratación pública.

Por eso en este episodio te quiero contar, qué son, cómo funcionan y por qué se consideran una herramienta para mejorar la gestión de los contratos públicos que viene siendo usada de forma más frecuente en otros países de la Unión Europea.

Lo que te voy a contar cobra más sentido y es un complemento perfecto si escuchaste (y además recuerdas, que ya es!) el episodio 118 dedicado a los Sistemas Dinámicos de Adquisición, una forma de contratar que tiene la administración que busca racionalizar y simplificar sus procesos de compra.  

En cualquier caso, no hace falta que escuches o repases lo que contaba en el episodio 118 sobre los sistemas dinámicos de adquisición para entender todo esto de los catálogos electrónicos, aunque será inevitable que me refiera a los sistemas dinámicos ya que la utilización de catálogos electrónicos funciona muy bien con estos y ayudan a simplificar la presentación de ofertas y la gestión de los contratos públicos que se derivan de estos sistemas. 

Antes de seguir, como descargo de responsabilidad y como advertencia: yo, al igual que la inmensa mayoría de los contratistas, nunca he participado ni asistido a un cliente en una licitación en la que se hayan usado catálogos electrónicos. No es algo común, no es algo frecuente, o que se use. Es una rareza.

Y entonces, ¿por qué te hablo de esto?

Porque en los últimos dos años tres personas me han hecho consultas sobre este asunto pensando que era algo que no es. Me explico: Las personas que me preguntaban por catálogos electrónicos pensaban que se trataba de subir sus catálogos de productos o servicios “productizados”, y que a partir de ahí la administración les contrataba esos suministros o servicios. Y no, no es eso. Es otra cosa.

Qué son los catálogos electrónicos en la contratación pública.

Empecemos por definir qué son los catálogos electrónicos en el ámbito de la contratación pública. 

Se podría decir que un catálogo electrónico es un documento digital o archivo para que los contratistas presentemos las ofertas de manera estructurada y automatizable. Es decir, que las ofertas se presentan, y posteriormente organizan y gestionan, en un formato electrónico común, lo que se supone que viene a facilitar tanto la presentación de ofertas como especialmente su posterior gestión y evaluación por parte de los órganos de contratación.

Lo que viene siendo habitual es que los datos de una licitación, particularmente las ofertas, se consignen en documentos. Documentos generalmente de texto en formato PDF, firmados electrónicamente, que deben ser leídos y transcritos por una persona. 

La cuestión es que, sea como fuere, esos documentos deben ser manipulados, contrastados, transcritos. Y todo eso requiere de la disponibilidad de una persona y de su tiempo para que sea llevado correctamente a cabo.  

El catálogo electrónico trata de resolver este trámite de una forma más ágil y sin prácticamente la intervención de una persona, ya que en lugar de transmitir un documento, lo que se transmite es un dato en un soporte tal como un formulario o una hoja de cálculo con las especificaciones y formato que indique el órgano de contratación para que el dato de la oferta esté estructurado y se ajuste a unos parámetros que pueda leer un software. Es decir, que incluso no llegue a hacer falta una persona para manipular, contrastar y transcribir el dato de la oferta, y que todo este trabajo se haga de manera automática, además de segura y confiable.

En la práctica y en los casos que he podido ver lo que te piden es un archivo con extensión .xlsx, es decir, una Excel. 

El nombre que le han dado a esto, catálogo electrónico, no da una idea de qué supone en la teoría y qué puede suponer en la práctica. El nombre puede dar lugar a equívoco, de ahí que me hayan llegado a plantear cosas como “yo quiero vender por catálogo electrónico”. 

Uso de los catálogos electrónicos en la contratación pública.

Tras saber qué son los catálogos, lo siguiente es: ¿cómo encajan en el proceso de contratación, por qué se usan? 

Los catálogos electrónicos están pensados para tratar de racionalizar y simplificar la práctica de la contratación pública, especialmente cuando se trata de compras recurrentes o previsibles de suministros y servicios que no varían sus características o alcance y, por tanto, se pueden describir y especificar de forma clara. 

De ahí que los catálogos resulten oportunos, o mejor dicho, solo tenga sentido usarlos cuando la administración utiliza técnicas de contratación agregada, es decir: los acuerdos marco y los sistemas dinámicos de adquisición. Técnicas o instrumentos que son mucho más frecuentes y que efectivamente sirven para simplificar y aligerar los trámites que un órgano de contratación está obligado a llevar a cabo para contratar.

Aunque, volviendo sobre los catálogos electrónicos, esta intención de racionalizar y simplificar es de suponer que será para el órgano de contratación al poder hacer una lectura automática, semiautomática o más fácil de las distintas ofertas y obtener una relación ordenada de estas en función de los valores que cada licitador haya consignado en el formulario, archivo o documento electrónico que se le haya requerido. 

Es decir, que para la administración la ventaja debe radicar -y digo debe porque no he podido comentarlo con ningún funcionario que haya aplicado esto- en la agilidad o mayor facilidad para procesar cada oferta y ponerla en relación con el resto de las ofertas recibidas para después poderlas ordenar y finalmente adjudicar el contrato. 

Por nuestra parte, la parte del contratista: pues nos da igual. Para empezar hay muchos casos en los que la oferta se presenta en una hoja de cálculo, otras en las que la hoja de cálculo va junto a un documento en PDF, y la mayoría de los casos, que es la presentación de uno o varios documentos en formato PDF firmados electrónicamente. 

De nuestro lado, del lado del contratista, que tengamos que presentar la oferta de una manera u otra, con un formulario, una excel, un PDF, todo ello a la vez o incluso escrita en latín… nos da un poco igual: “Dime cómo lo quieres”. Hay muchos pliegos “Escape Room”, “contratos yincana”, y mil acertijos que resolver; que haya que presentar la oferta de una forma u otra da un poco igual. Aunque es cierto que todo lo que contribuya a que las cosas vayan mejor, más fluidas o más rápidas, siempre nos conviene a todos, administración y contratistas. 

Por eso, los catálogos electrónicos no solo permiten a los órganos de contratación comparar ofertas de forma más rápida y eficiente, sino que también reducen la carga administrativa de gestionar las contrataciones. 

Ventajas de los catálogos electrónicos.

Visto así, desde nuestro punto de vista, la utilización de catálogos electrónicos resulta neutra ya que no supone una mayor carga de trabajo o complejidad, es tan solo una forma más o una forma distinta de presentar la oferta. De hecho, todo lo que redunde en una mayor eficiencia y efectividad de los procesos asociados a la contratación siempre nos va a beneficiar. 

Simplificación y estandarización de la presentación de ofertas.

Desde el punto de vista de la administración, una de las mayores ventajas de los catálogos electrónicos es que permiten normalizar y especialmente estructurar el cómo los licitadores presentamos nuestras ofertas para después procesar de forma más eficiente los datos de estas. Algo que resulta apropiado y hasta necesario en los procedimientos donde hay muchos productos o servicios involucrados, caso que se suele dar en los sistemas dinámicos de adquisición, y también en los acuerdos marco.

Ejemplo de uso de catálogo electrónico.

Pensemos en un ayuntamiento que promovió un sistema dinámico de adquisición y admitió a distintas empresas interesadas para abastecerse de material de oficina y ofimática, desde papel y bolígrafos a calculadoras o teclados para ordenador. 

Todos estos son materiales que una vez establecidos unos parámetros, como en el caso del papel, podría ser su gramaje, características sobre origen o fabricación, y forma de entrega, podemos calificar como commodities, productos básicos, bienes homogéneos. Lo cierto es que la cada vez mayor “comoditización” de los productos o servicios es un hecho, las diferencias ya no se encuentran en la calidad sino en la eficiencia cuyo mayor indicador es, oh sorpresa, el precio. 

Con el sistema dinámico de adquisición establecido, cada vez que el ayuntamiento promueva la licitación de un contrato basado en él pedirá a las empresas que presenten su oferta utilizando un catálogo electrónico, algo tan sencillo como una hoja de cálculo que el mismo órgano de contratación facilita como plantilla. 

Por tratarse de commodities, los criterios de adjudicación serán automáticos, primando la eficiencia y considerando aspectos como plazos de entrega y por supuesto, precio.

La utilización de un catálogo electrónico, es decir, de una sencilla hoja de cálculo, permite al ayuntamiento obtener los datos y comparar las ofertas de forma mucho más rápida y eficiente que haciéndolo extrayendo los datos de documentos PDF y montando una hoja de cálculo para comparar las ofertas. 

Reducción de los tiempos de adjudicación

El beneficio del catálogo electrónico es la simplificación y llegado el caso incluso automatización del proceso de evaluación de las ofertas. En lugar de tener que revisar manualmente cada oferta, el uso de catálogos electrónicos permite al órgano de contratación aplicar los criterios de adjudicación y ordenar las ofertas en menos tiempo pudiendo incluso hacerlo de forma automática si se dispone de un sistema que, una vez recibidas las ofertas, pueda analizarlas y clasificarlas en función de los parámetros establecidos como criterios de adjudicación.

La tecnología para que todo esto ocurra normalmente e incluso de forma automática ya existe, desde la forma que cualquiera puede imaginar a los conocidos como smart contracts.

El futuro de los catálogos electrónicos.

En un futuro no se sabe si lejano o cercano, algo que dependerá de las necesidades de eficiencia que tanto las administraciones como las empresas estaremos obligados a alcanzar, todo este proceso se podrá llevar a cabo de forma totalmente automática.

El caso, por ejemplo, sería este:

• Existe un sistema dinámico de adquisición.
• El órgano de contratación lanza la petición de oferta por medios electrónicos, como ya lo viene haciendo y está obligado a hacerlo desde 2018. Esta petición puede ser iniciada por un humano, aunque puede ser el software del órgano de contratación quien considerando el stock actual, el ritmo de consumo, y los plazos de entrega previstos en el contrato se anticipe y proponga lanzar la petición de ofertas para que no falte tal o cual material. Imagina que se trata de material médico, no es lo mismo que nos quedemos sin bolígrafos que sin suturas. 
• Por parte del contratista, el ser humano al cargo recibe la petición de oferta y queda al tanto, informado. De forma automática, la petición de oferta queda incorporada al ERP del contratista como petición de oferta a responder en X días.
• A partir de aquí, en función del stock disponible, su precio de adquisición, las condiciones de entrega del contrato, el precio de los proveedores para la parte que no disponible en stock, y cualquier otra variable que para este tipo de pedidos se considere relevante, el ERP de la empresa propondrá al humano un rango de precios para la oferta, con distintos escenarios y repercusiones para cada uno de ellos, incluso le sugerirá el precio más adecuado considerando variables como su acumulado de beneficios o facturación durante el año, y en definitiva, conveniencia o necesidad de lograr la adjudicación del contrato para los objetivos de la organización en un periodo o circunstancias dadas. 
• El humano validará la oferta a enviar al órgano de contratación, envío que incluso se podrá hacer a través del ERP o con uno o dos sencillos pasos del humano.
• Al finalizar el plazo para la recepción de ofertas, en el órgano de contratación un humano supervisa la apertura y clasificación de las ofertas que hace un software de forma automática. En unos minutos ya tenemos adjudicatario del contrato.
• La adjudicación y compra del suministro es notificada al contratista, el humano queda enterado, y el ERP desencadena todos los procesos asociados a esta para su entrega en los términos previstos en el contrato, hasta la facturación y cobro. 

¿Ciencia ficción? No, en absoluto. La tecnología y el conocimiento para implementar esto ya existen desde hace muchos años, y no es inteligencia artificial, aunque con ella todo se acelera.

Pronto habrá que hacer de la necesidad, virtud. Ni las empresas ni las administraciones públicas se pueden permitir tener tanto personal dedicado a tareas que no aportan apenas valor, especialmente cuando se trata de compras que son rutinarias y siempre iguales.

Casos de uso en España.

En España no abundan los casos de uso de catálogos electrónicos, más bien son una rareza. Buscando, solo he sido capaz de encontrar cuatro casos de uso:

• Caso de uso catálogo electrónico de La Universidad Pablo de Olavide.
• Caso de uso catálogo electrónico de La Universidad de Almería.
• Caso de uso catálogo electrónico de La empresa pública Navantia. 
• Caso de uso catálogo electrónico de la Empresa Municipal de Servicios de Rivas-Vaciamadrid.

Estos 4 poderes adjudicadores los están utilizando en el marco de sistemas dinámicos de adquisición. 

Y aunque es probable que haya más casos de uso, parece difícil que haya más de 10 en toda España, lo que es el equivalente a nada si tenemos en cuenta que durante el año 2023 se licitaron más de 700 contratos al día (incluidos los domingos). 

Barreras y dificultades en la implementación de catálogos electrónicos en España.

Aunque los catálogos electrónicos ofrecen ventajas para la administración, la realidad es que su adopción aún está muy lejos de ser generalizada. Y eso a pesar de las posibilidades que abren y los ahorros de tiempo y dinero que suponen. En este momento, podemos identificar algunas barreras o trabas que han frenado su implantación en España, empezando por la misma legislación.

Falta de desarrollo normativo sobre los catálogos electrónicos en la legislación española.

Uno de los problemas más evidentes es la falta de desarrollo normativo en la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP). Aunque los catálogos electrónicos están claramente regulados en la Directiva Comunitaria 2014/24/EU sobre contratación pública , que es de aplicación directa en España, la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público no los menciona expresamente.

Lo que además de hacerlos invisibles para la gran mayoría, genera incertidumbre y falta de seguridad entre los poderes adjudicadores a la hora de incluir los catálogos electrónicos como forma de recibir las ofertas. 

¿Y entonces, cómo es posible que existan al menos 4 casos de uso de catálogo electrónico?

El artículo 36 de la Directiva Comunitaria 2014/24/EU sobre contratación pública tiene ‘efecto directo’, es decir, puede ser aplicado por las administraciones públicas sin necesidad de una transposición o mención específica en nuestra Ley de Contratos del Sector Público. Por tanto, la utilización de catálogos electrónicos tiene toda la cobertura legal necesaria para su aplicación y normal funcionamiento.

Al fin y al cabo, si te paras a pensar, tampoco es para tanto… De momento se trata de una simple hoja de cálculo.

En cualquier caso, la ausencia de referencias en la legislación española deja a muchas administraciones públicas con dudas sobre cómo implementarlos correctamente. Este vacío legal crea inseguridad y hace que los responsables de contratación opten por soluciones más convencionales.

Complejidad técnica y falta de herramientas adecuadas.

Otra barrera que se podría identificar es la falta de herramientas tecnológicas que faciliten el uso de catálogos electrónicos. Aunque los sistemas electrónicos de contratación han avanzado mucho en los últimos años, muchos de ellos aún no están preparados para gestionar catálogos electrónicos, al fin y al cabo la Ley de Contratos del Sector Público ni los nombra, ¿para qué se van a complicar si no se menciona y nadie lo usa?

Hoy por hoy en la Plataforma de Contratación del Sector Público y las plataformas autonómicas, la interacción entre el órgano de contratación y los licitadores sigue basándose en el intercambio de documentos de texto, que luego deben revisarse manualmente por funcionarios. Estos sistemas no permiten una automatización real del proceso, ni la explotación de datos de forma directa, lo que va en contra del enfoque basado en datos que proponen los catálogos electrónicos​, la Ley de Contratos del Sector Público y la Directiva Comunitaria sobre contratación pública.

Por otro lado, y pese a que ya existe una biblioteca con los documentos electrónicos estandarizados, algo conocido como arquitectura CODICE, no se conocen en España iniciativas para tratar de normalizar y facilitar tanto el uso como la  interoperabilidad entre los distintos sistemas de contratación pública de los catálogos electrónicos. Esto complica la adopción de un modelo homogéneo de catálogo electrónico, lo más probable será que acabemos con media docena de modelos y un dineral gastado en ellos. 

Lo que traducido y resumido viene a ser que: ya existe un idioma o lenguaje para que las máquinas puedan entender y gestionar de forma eficaz y autónoma la petición y recepción de ofertas. No es una cuestión de medios, ni es difícil implementarlo. 

Resistencia al cambio y falta de formación.

Sabemos que la técnica representa un obstáculo, ya que hay un camino que andar, aunque no es el único obstáculo a salvar. El obstáculo por antonomasia es la resistencia al cambio dentro de las administraciones públicas. La contratación pública ha sido tradicionalmente un campo con una gran inercia administrativa, por muchas razones, y la introducción de nuevas tecnologías, como los catálogos electrónicos, implica un cambio cultural y operativo que presenta serias dificultades.

Por un lado, muchos responsables de contratación prefieren seguir utilizando métodos que ya conocen y dominan, como la gestión manual de ofertas, en lugar de aventurarse a utilizar sistemas electrónicos que requieren emplear un tiempo en aprender, del que no disponen, para adquirir nuevas competencias técnicas. Por otro lado, existe una falta de formación específica sobre el uso de catálogos electrónicos, que limita aún más su adopción. Es la pescadilla que se muerde la cola.

Los catálogos electrónicos requieren una inversión inicial en términos de formación y adaptación de los sistemas, las ventajas que aportan a largo plazo en términos de ahorro de tiempo, mayor eficiencia y transparencia no siempre se perciben de inmediato: “Mejor nos dedicamos a sacar el trabajo que tenemos sobre la mesa y dejamos esto para más adelante”.

El día a día no permite ponderar la relación coste-beneficio sobre estas cuestiones, especialmente si los procedimientos de contratación a los que están acostumbrados ya les funcionan bien, aunque sean más lentos o impliquen más trabajo manual. 

Falta de ejemplos claros y de referencia.

Finalmente, la escasez de ejemplos prácticos de uso en España es un freno. No hay dónde copiar. Aunque te he mencionado algunos casos pioneros, como los de la Universidad de Almería o Navantia, lo cierto es que todavía no hay un uso suficientemente extendido o casos de éxito documentados que sirvan como referencia para otras entidades.

Se sabe que en otros países europeos, como Suecia, Italia o Finlandia, los catálogos electrónicos se han convertido en una herramienta habitual en la contratación pública​. Estos países han logrado demostrar su utilidad, pero en España aún falta ese empuje y también el marco legal expreso en nuestra legislación para normalizar su uso y facilitar que los catálogos electrónicos sean una alternativa viable y eficiente.

Este texto es una transcripción del episodio nº 219 del podcast ‘Contratación Pública’ que se puede escuchar en Spotify, iVoox, Apple Podcast y en cualquier reproductor de podcast.