106. Subvenciones Vs. contratación pública 2

Resumen, 479 palabras – 3 minutos de lectura.

Un contrato público se diferencia de una subvención por tratarse de un intercambio remunerado de bienes o servicios. 

En el marco de un contrato público el contratista entrega a la administración unos determinados suministros, obras o servicios a cambio de una remuneración, de un dinero.

A ese intercambio remunerado se le presupone un lucro o beneficio por parte del contratista, y por tanto este resulta tan lícito como previsible. 

Del mismo modo que quién se obliga a ejecutar un contrato público lo hace a su riesgo y ventura.

Por tanto, en un contrato público hay un cuanto, el precio; un cuando, el plazo de ejecución; un qué, lo que el contratista ha de entregar; y por supuesto un cómo, unas condiciones tanto técnicas como jurídicas que ordenan la entrega de la prestación y que las partes se obligan a cumplir.

En una subvención, no hay intercambio ni contraprestación a favor de la administración.

En el caso de una subvención el propósito de la administración no es satisfacer una necesidad o hacer una inversión, sino el fomento de acciones o conductas, la realización de proyectos, o incluso el mantenimiento de actividades. 

En una subvención no hay intercambio, aunque tampoco puede haber lucro. 

El beneficiario de una subvención no puede ganar dinero con la subvención.  Algo que no impide que por causa de las acciones o proyectos subvencionados el beneficiario de la subvención sí obtenga un beneficio o lucro.

En cuanto a los procedimientos:

Se puede adjudicar un contrato público de 10 formas distintas. Cada una de ellas con sus limitaciones y particularidades,  no se pueden usar todas las formas en todos los casos.

El procedimiento de adjudicación más común, el más utilizado, es el procedimiento abierto y su derivado, el procedimiento abierto simplificado.

La Ley de Contratos del Sector Público dedica 24 artículos a las normas generales que debe seguir cualquier procedimiento de adjudicación, a los que en el caso del procedimiento abierto y abierto simplificado se suman 4 artículos más. 

De entrada un total de nada menos que 28 artículos, por lo que podemos decir que la regulación al respecto es abundante y a consecuencia de ello compleja. 

En cambio para otorgar subvenciones hay tan solo dos procedimientos:

  • El procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva.
  • El procedimiento de concesión directa.

De ellos dos el procedimiento más común es el de concesión en régimen de concurrencia competitiva, un procedimiento que se asemeja y tiene pasos muy similares a los de la adjudicación de un contrato público, como son:

  • La publicidad.
  • La disposición de fondos suficientes para sufragar la subvención.
  • Los requisitos que deben cumplir los solicitantes.
  • Los plazos para la presentación de solicitudes.
  • La existencia de criterios de valoración de las solicitudes.

Aunque se atiendan a los mismos principios el procedimiento para conceder una subvención es, comparado con el de adjudicación de un contrato público, mucho más sencillo.

Hasta aquí el resumen.

Comentaba en el anterior episodio que resulta normal que muchas personas consideren que subvenciones y contratos públicos son prácticamente la misma cosa. 

Y aunque no lo son, ni mucho menos, sí es cierto que comparten algunos rasgos o aspectos, como los principios, que conocimos en el anterior episodio.

En estos tiempos de fondos Next Generatión, de Plan de Recuperación, y de iniciativas de ayudas y subvenciones por todas partes, te puede resultar útil conocer cómo funcionan las subvenciones tomando como referencia o punto de partida la contratación pública. 

Contrato público Vs. Subvención

Un contrato público es la base sobre la que se hace un intercambio, de un bien, un servicio, o una obra. Es el instrumento que sirve para concretar y ordenar la entrega o recepción de una prestación.

Lo importante aquí es que esa prestación es remunerada, que se trata de un intercambio puramente cliente-proveedor.  O mejor dicho, cliente-contratista.

El contrato da por supuesto que estamos obligados a entregar algo a cambio de una contraprestación económica. Es decir, que contraemos una obligación con la administración, y la administración con nosotros.

Nosotros quedamos obligados a entregar. La administración a pagar por esa entrega.

El origen del contrato es atender, o satisfacer, una necesidad. Resolver una necesidad en concreto con un propósito y fin claramente definido e identificado por parte de la administración.

En esta relación hay lucro, se permite el lucro, y se entiende como algo normal. Ganar dinero con la transacción ni está mal visto ni está prohibido, es simplemente lo normal. 

Ahora bien, el contrato se ejecuta a riesgo y ventura del contratista, es decir, que si ganas mejor para ti, pero que si pierdes… no le cuentes penas a la administración, y cumple tu contrato.

La entrega o ejecución de la prestación está sujeta al cumplimiento de lo establecido en el Pliego de Cláusulas Administrativas y el Pliego de Prescripciones Técnicas de la licitación.

Es decir que, a priori, todos los aspectos esenciales y accesorios del contrato están suficientemente claros, son conocidos por las partes, y por supuesto permiten entregar y recibir la prestación objeto del contrato en unas condiciones lo suficientemente claras y accionables para ambas partes.

Dicho de otra forma: hay un precio (cuánto), hay un plazo (cuándo), hay un alcance (qué), y hay unas condiciones (cómo).

Hasta aquí hemos definido las características de un contrato público, y yo diría que de cualquier contrato de compraventa o contratación de servicios u obras.

Hablemos ahora de una subvención.

Una subvención es un dinero que la administración entrega a un privado, o a una administración, por el hecho de que este haya hecho algo que satisface a un interés concreto, a un interés público.

Lo importante aquí es que esa entrega de dinero no es un intercambio. La administración no va a recibir ninguna prestación de forma directa. No existe un intercambio del tipo cliente-proveedor, cliente-contratista.

La subvención es un incentivo económico para que el beneficiario de esta ejecute unas acciones, realice una actividad, lleve a cabo un proyecto, etc.

Por tanto, insisto, no hay intercambio ni contraprestación a favor de la administración.

La intención de la administración en este caso es fomentar, propiciar acciones, conductas, que se ejecuten proyectos, o incluso que se mantengan actividades que se consideran de interés general, utilidad pública, o interés social.

Otro aspecto importante y diferenciador de la subvención respecto del contrato público es que en la subvención no puede haber lucro por parte del beneficiario.

Dicho de otra forma: no se puede ganar dinero con las subvenciones.

Normalmente lo que se subvenciona son las actividades, proyectos, etc. que se pretende fomentar. 

No se puede obtener un beneficio económico de la subvención misma. 

No se puede recibir más de lo que se invierte, o cuestan las cosas.

Lo que no quiere decir que el beneficiario de la subvención pueda obtener lucro en base a aquellas inversiones o acciones relacionadas con la subvención.  Eso sí que se puede.

Para explicarlo fácilmente, volvamos al ejemplo de las ayudas a la rehabilitación energética de viviendas a las que hacía mención en el episodio anterior.

Unas ayudas que tratan de incentivar que los particulares acometan reformas en sus inmuebles para reducir el consumo energético.

En este caso, la subvención que reciba el beneficiario, el propietario del inmueble, estará calculada, o será en base, a los trabajos hechos y pagados realmente. A las facturas efectivamente pagadas al albañil, fontanero, electricista, carpintero,…

El propietario del inmueble no puede ganar ni un euro con todo esto, le van a subvencionar en base al gasto efectivamente realizado, y ni un céntimo más. En su bolsillo no puede quedar un saldo positivo de todo esto.

Ahora bien, en base a esta subvención para la mejora de la eficiencia energética del inmueble podríamos entender que el beneficiario, el propietario, se va a lucrar. Aunque indirectamente:

  • Si vende el inmueble, tendrá más valor en el mercado.
  • Si arrienda el inmueble, podrá cobrar una renta mayor.
  • Si permanece en el inmueble, ahorrará dinero en calefacción.

Así es, el beneficiario de la subvención va a obtener un lucro, un beneficio, una ganancia patrimonial. Aunque no por la subvención en sí, sino por sus efectos, por lo que la subvención ha contribuido a transformar.

Otro aspecto diferenciador de la subvención respecto del contrato público es que la entrega del dinero está sujeta a que el beneficiario haya ejecutado un proyecto, cumplido un objetivo, o realizado una actividad.

Cuestiones que normalmente en la misma subvención se habrán establecido de forma precisa. 

Lo normal es que en la convocatoria de subvención se especifiquen claramente tanto las acciones o conductas y sus resultados, como aquellos gastos que son subvencionables, y por supuesto la forma en la que esto se deberá acreditar.

Es decir, que al igual que ocurre con los contratos públicos, podríamos decir que:

  • Existe un Pliego de Prescripciones Técnicas, un proyecto, conducta o actividad a desarrollar; 
  • Existe un precio, en este caso un importe a subvencionar; 
  • Y existe un criterio para la aceptación de la prestación, en este caso la forma en la que se deberá acreditar la ejecución para justificar la subvención.

Procedimiento otorgamiento subvención Vs. Adjudicación contrato público

La adjudicación de un contrato público y todo lo relacionado con este acto es uno de los aspectos que más abundantemente se tratan en la Ley de Contratos del Sector Público. 

De hecho, la ley se podría renombrar como “Ley de adjudicación de contratos públicos”.

La cuestión es que para adjudicar un contrato público la administración puede tomar distintos caminos, puede hacerlo de distintas maneras, o mejor dicho por distintos procedimientos:

  • El procedimiento abierto.
  • El procedimiento abierto simplificado.
  • El procedimiento abierto simplificado abreviado.
  • El procedimiento restringido.
  • El procedimiento negociado.
  • El diálogo competitivo.
  • El procedimiento de asociación para la innovación.
  • No olvidemos a los acuerdo marco.
  • O a los Sistemas dinámicos de adquisición.
  • Y por supuesto, el contrato menor, que aún no siendo un procedimiento de adjudicación, se viene utilizando en sustitución de estos.

La ley ha previsto un total de 10 formas distintas para llegar al mismo fin: celebrar un contrato. Aunque es cierto que no todas las formas se pueden utilizar en todos los casos, y que cada una de ellas tiene sus limitaciones y particularidades.

El procedimiento de adjudicación más común, el más utilizado, es el procedimiento abierto, y sus descendientes o derivados, el procedimiento abierto simplificado, y el procedimiento abierto simplificado abreviado, también conocido como super-simplificado, o simplificado-sumario.

A estos procedimientos, como a todos, se les aplican unas normas generales que debe seguir cualquier procedimiento de adjudicación.

Esas normas generales atienden a los principios por los que se rige la contratación pública y precisan, tanto las formalidades que se deben cumplir en cada caso, como la forma de resolver las cuestiones y situaciones más frecuentes. 

Todo ello está comprendido en los artículos 131 a 155 de la Ley de Contratos del Sector Público, un total de 24 artículos. Para que te hagas a la idea, esto equivale al 39% de los artículos de la Ley general de Subvenciones.

Procedimiento que se utiliza para el otorgamiento de subvenciones.

Existen dos procedimientos para la concesión de subvenciones: 

  • El procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva.
  • El procedimiento de concesión directa.

El procedimiento más común, el más utilizado, es el procedimiento en régimen de concurrencia competitiva.

A grandes rasgos, funciona así: 

  • Se establecen unos criterios de valoración, algo parecido a lo que se hace en la contratación pública.
  • Las personas interesadas presentan sus solicitudes, en esas solicitudes se atienden a esos criterios de valoración dando cuenta de las situaciones o circunstancias del solicitante y del proyecto, actividad, o lo que sea que se vaya a subvencionar. Es como presentar una oferta en una licitación.
  • Recibidas las solicitudes, un órgano colegiado, es decir varias personas, ordenan las solicitudes de acuerdo con los criterios de valoración. Osea que, al igual que en la contratación pública, hay una mesa de contratación y se puntúan las ofertas.
  • Una vez ordenadas las solicitudes, se reparte el dinero hasta donde llegue, hasta donde haya crédito disponible. En algunos casos en lugar de un reparto, hay un prorrateo.
    Aquí si que hay una distinción importante con la contratación pública, y es que un contrato público solo lo “gana” una persona, sin embargo en las subvenciones hay más de un “ganador”.

Y existe otro procedimiento, el de concesión directa.

El procedimiento de concesión directa es excepcional, no es ni debe ser la forma en la que se otorgan las subvenciones.

Simplificando mucho, son subvenciones concedidas ‘a dedo’. Y aunque hay un cierto, quizá elevado, grado de discrecionalidad, éstas subvenciones también deben estar recogidas en el plan de subvenciones que tenga la administración que las otorga.

Por tanto, hay un cierto control, y por supuesto publicidad.

Este tipo de procedimiento solo puede usarse cuando existe un convenio con quién recibe la subvención, o hay una asignación presupuestaria determinada para ello. 

Para entenderlo mejor, algunos ejemplos: 

  • El ayuntamiento de Villa Arriba concede una subvención directa por un importe de 5.000€ a la Unión Deportiva “Los sanos” para que organice un campus o escuela de fútbol durante el mes de julio.
  • La comunidad autónoma de Extremadura (este ejemplo es real) concede una subvención directa por importe de 27.000€ al Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Queso Ibores, para los gastos de gestión del consejo regulador.

Pese a que el procedimiento de concesión directa debe ser excepcional, lo cierto es que existen muchas subvenciones de este tipo, miles, y por muchos motivos. 

El procedimiento más común, el procedimiento que nos interesa conocer, es el procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva.

A este procedimiento la Ley General de Subvenciones le dedica cinco artículos. Con tan solo cinco artículos basta para regular y definir el procedimiento para la concesión de una subvención en régimen de concurrencia competitiva. 

Cinco artículos parece nada, comparado con los 28 artículos que regulan el procedimiento de adjudicación abierto en sus dos versiones, abierto “normal”, y abierto simplificado.

Estos cinco artículos regulan las distintas fases que tiene el procedimiento,  empezando por su inicio.

Para la administración poner en marcha un procedimiento de concesión de subvenciones tiene un itinerario similar al que se necesita para poner en marcha una licitación.

Por ejemplo, antes de nada y entre otras cosas, la administración debe:

  • Prever donde dará publicidad a la subvención: Ya sabemos que se debe atender al principio de publicidad.
  • Disponer del dinero necesario para hacerla efectiva: Tiene que estar claro de donde va a salir el dinero para pagar.
  • Los requisitos que debemos cumplir para solicitar la subvención y también la forma en la que se deben acreditar: Esto sería algo así como los requisitos de solvencia en la contratación pública.
  • Plazos: De presentación de solicitudes, y también para que la misma administración resuelva el asunto y nos notifique.
  • Y por supuesto los criterios de valoración de las solicitudes: Lo que equivale a los criterios de adjudicación de un contrato público. 

Tras esta primera fase, que en la Ley General de Subvenciones se regula en el artículo 23, y que se denomina de iniciación, sigue la fase de instrucción.

En esta fase la administración que va a conceder la subvención comprueba la documentación que ha recibido de los solicitantes de la  subvención. 

Básicamente lo que se hace aquí son tres cosas:

  • Comprobar que todo está correcto, que se han aportado las evidencias y documentos que se solicitan.
  • Aplicar los criterios de valoración que se han establecido para establecer un orden de prelación entre las distintas peticiones.
  • Hacer un informe proponiendo el otorgamiento de las subvenciones.

Es algo muy parecido a lo que se hace en la fase de valoración/evaluación de las ofertas cuando se trata de la adjudicación de un contrato público:

  • Apertura de los sobres y comprobación de que la documentación administrativa está aportada correctamente.
  • Aplicación de los criterios de adjudicación por parte de la mesa de contratación.
  • Propuesta de adjudicación en favor de un licitador.

De ahí, la Ley General de Subvenciones pasa a la fase de Resolución.

En esta fase, o mejor dicho ‘acto’, lo que la administración hace es  conceder la subvención.

Las formalidades que se deben atender son las siguientes:

  • La resolución debe estar fundamentada, y por supuesto atender a las bases reguladoras de la subvención.
  • De entre todas las solicitudes recibidas tiene que quedar claro a quién se concede la subvención, y también, a quién no.

Después de esto, la ley dedica un artículo a la notificación de la resolución.

Y otro artículo a lo que llama ‘reformulación de las solicitudes’ que preve la forma de actuar en el caso de que la subvención sea sobre actividades a desarrollar, sobre cosas que se han de hacer en adelante.

El caso es que efectivamente los procesos que la administración ha de llevar a cabo, y a los que nosotros nos tenemos que someter, para percibir una subvención o para resultar adjudicatarios de contrato público son muy parecidos.

Es normal que lo sean, ya que los principios que rigen la concesión de subvenciones y la adjudicación de contratos públicos son prácticamente los mismos.

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