50. Cómo se fija el presupuesto base de licitación de un contrato público

Transcripción : 



Resumen – 1 minuto de lectura.

El artículo 100 de la Ley de Contratos del Sector Público establece que los órganos de contratación cuidarán de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado.

Y no solo eso, sino que establece que esa obligación se debe cumplir  desglosando e indicando en el pliego de cláusulas administrativas los costes directos, e indirectos, del contrato.

Teniendo cuidado además con el precio de los salarios de los trabajadores que vayan a intervenir en el contrato, ya que en ese caso se debe justificar de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional, los costes salariales de esas personas teniendo en cuenta el convenio laboral que resulte de aplicación al servicio en cuestión. 

Obligaciones novedosas que los órganos de contratación están intentando cumplir como pueden. Y que se suman a la ya de por sí compleja tramitación de un expediente de contratación.

Porque lo cierto es que no es fácil hacerlo, y en la práctica podemos ver que hay de todo: desde cálculos tan bien intencionados como erróneos, a justificaciones tan sucintas y vacías que lo único que pretenden es no dejar el hueco en blanco, pasando, por supuesto, por algún caso que está bien resuelto.

Hasta aquí el resumen.



Esta cuestión del presupuesto base de licitación de los contratos públicos es importante porque de su acierto,  o de su cálculo correcto, depende que el contrato sea interesante, asumible, y ejecutable.

Y es que, muchas veces, nos damos cuenta de que un contrato no es factible o defendibles cuando ya llevamos dos, tres, o incluso cuatro horas invertidas en la preparación de la oferta.

Hay ocasiones en las que podemos advertir esta circunstancia en los primeros momentos, cuando estamos decidiendo si vamos a presentar oferta. 

Advertir que el presupuesto base de licitación que propone el órgano de contratación está basado en precios que no son ni factibles, ni defendibles, y hacerlo cuando estamos enfrascados en la preparación de la oferta, es una pérdida de tiempo y dinero irreparable.

Y por eso vamos a conocer cómo un órgano de contratación tiene que calcular el presupuesto base de licitación de un contrato público.

Por cierto, el término o concepto presupuesto base de licitación y valor estimado del contrato están explicados en el episodio 24 de este podcast

Si no tienes claro qué entendemos por presupuesto base de licitación, haz pausa a esta reproducción y escucha el episodio  24, solo dura 12 minutos y te ayudará a poner todo esto en contexto.

El presupuesto base de licitación antes de la Ley 9/2017 LCSP

La cuestión del cálculo preciso -y justificado en el expediente- del presupuesto base de licitación de un contrato, es una “novedad” que trajo la Ley de Contratos del Sector Público que entró en vigor en 2018. 

Aunque, les está costando asumir esta novedad.

Y es que, hace tres años, antes de que la actual Ley de Contratos del Sector Público entrase en vigor, los órganos de contratación fijaban el presupuesto base de licitación de los contratos: “como Dios les daba a entender”

O como buenamente podían, y por supuesto con la mejor voluntad.

El caso es que no existía una regulación clara que obligará a hacer el cálculo de una determinada manera, ni mucho menos, a justificar ese cálculo en el expediente de contratación.

Imagina cómo se establecían muchos presupuestos base de licitación:

  • Primera opción: “a ojo de buen cubero”, es decir, de forma aproximada, al tanteo.
    Formulando el precio en base a una apreciación, poco precisa, fundada en la experiencia, el conocimiento.
  • Segunda opción: En base a experiencias anteriores.
    En base a experiencias anteriores es igual a: la última vez que adjudicamos este contrato o un contrato similar la oferta ganadora dio un precio de…?
    El presupuesto base de licitación será un pelín más alto que el de la última oferta que resultó adjudicatario.
  • Tercera opción: Preguntando.
    Preguntando se va a Roma
    Preguntando… ¿pero a quién?
    Pues a un proveedor, a alguien que conozca el precio.
    A priori parece la menos mala de las opciones, al fin y al cabo al pedir precio obtenemos una valoración de mercado, real.
    El problema está en que además del precio se pidan más cosas al proveedor que enturbien la definición del alcance del contrato.
  • Cuarta opción: en base al dinero asignado en el presupuesto.
    En base a lo que me puedo gastar.
    La peor de las formas, está claro.
    Tengo una necesidad, tengo un dinero, no sé si es mucho o es poco, voy a probar…

Pero eso era “antes”.

La obligación de calcular el precio

Ahora, desde 2018, el artículo 100 de la Ley de Contratos del Sector Público, dice textualmente, y por tanto manda: que los órganos de contratación cuidarán de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado.

Lo cierto es que es una mejora. 

Eso de “cuidarán” de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado. suena más a deseo, que a mandato.

Pero tranquilidad, porque a continuación se establece que, a tal efecto, el presupuesto base de licitación se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas los costes directos, e indirectos, y otros eventuales gastos calculados para su determinación. 

Es decir, que la ley manda al órgano de contratación que desglose el presupuesto, que de algún modo justifique, y detalle, de dónde ha salido ese precio.

No es cosa fácil. No se puede saber de todo.

Pero es que además, se dice que en los contratos en los que el coste de los salarios formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.

Es decir, que cuando intervenga personal, porque la parte del coste que implique el empleo de mano de obra debe ser cuantificada correctamente, y aquí el problema, no es toda esta cuestión del desglose con desagregación de género y categoría profesional

Aquí el problema es hacer una correcta estimación de las horas o tiempo necesario de esas personas, para que el contrato se lleve a cabo correcta y normalmente. Sus rendimientos, tiempo a emplear, o llámalo como quieras, también conocido como horas-hombre u horas-persona.

Así que, aplicar a esas horas-persona estimadas para hacer un trabajo al salario según convenio que les corresponda, atendiendo, además, a la necesidad de desglosar género y categoría profesional… pues… no es lo difícil.

Lo complicado es estimar bien los rendimientos.

La Ley de Contratos del Sector Público obliga a los órganos de contratación a desglosar los costes del contrato para que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado.

Algo desde nuestro punto de vista es bueno. 

Por eso, la cuestión es:

¿Cómo calcular los costes de un contrato?

Muchos profesionales conocen sus costes, sus márgenes, y lo que influye en ellos.

Un conocimiento que no siempre está explicitado, que no está escrito o puesto en una hoja de cálculo. 

Un conocimiento que proviene de la experiencia, del continuo contacto con el mercado. 

Así las cosas, pretender que desde una administración se establezca un presupuesto base de licitación que sea factible es, cuando menos, difícil. ¿imposible?

Pero es que además se pide que se haga un desglose. 

Cómo aborda un profesional este trabajo.

En primer lugar separamos costes directos de costes indirectos.

Los costes directos

Por costes directos entendemos a aquellos que están directamente relacionados con la prestación del servicio, entrega del suministro, o ejecución de la obra. 

Por lo que nos pagan. Por el resultado final.

Dentro de estos costes podemos distinguir:

  • Los materiales que vaya a emplear: Pero atención, porque si lo queremos hacer bien habrá que tener en cuenta las mermas, los restos, y los desperdicios que se puedan producir al aplicar o emplear esos materiales.
    Incluir los gastos de transporte. 
  • Los Medios, las herramientas, los fungibles, los gastos que intervengan de forma directa: Si necesito un vehículo, un ordenador, brocas para un taladro, o un carro de limpieza.

Y además sufren desgaste y es necesario reponerlas con cierta frecuencia.

Sin olvidarnos de los costes asociados a desplazamientos.

  • Y por supuesto, el coste y elemento más importante, la mano de obra, los salarios.
    Especialmente en contratos de servicios, donde normalmente más del 75% del coste es por el empleo de mano de obra.

    Por un lado, ya lo hemos comentado, la cuestión de los rendimientos, el número de personas, y de horas-persona, que son necesarios para llevar a cabo una tarea simple, o compleja.
    Porque hay tareas que solo se pueden llevar a cabo entre dos o más personas, y no todas las personas intervienen con la misma intensidad, o rendimiento.
    Por mi experiencia, bajo mi punto de vista, la cuestión más delicada e importante a la hora de calcular un precio. No hay nada más valioso que el tiempo de las personas.

    Y por otro lado, el respeto al salario-convenio que haya establecido. 

Un asalariado lleva aparejados otros costes:

  • Seguridad social por cuenta de la empresa.
  • Complementos por antigüedad, plus transporte, etc.
  • Eventuales incapacidades temporales.
  • Indemnizaciones por despido.
  • Ropa de trabajo y equipos de protección individual.
  • Formación.
  • Gestoria: altas y bajas, confección de nóminas, confección boletines de cotización, confección liquidación y finiquito.
  • Vigilancia de la salud.
  • Seguros convenio.
  • y algunas cosas más que he olvidado…

Por todo esto, lo correcto es aplicar un factor a ese salario según convenio que la Ley de Contratos del Sector Público establece que se debe respetar y observar en el cálculo del presupuesto base de licitación.

Pero, ¿qué factor aplicar? ¿por cuánto multiplico?

 Cada sector de actividad tiene sus particularidades. Es difícil hacer un café para todos.

También puede ocurrir que, en muchos casos, el salario que perciban los trabajadores sea incluso superior al establecido en el convenio.

Si hubiera que poner un número de café para todos, yo propongo que se aplique a la retribución prevista en el convenio el factor: 1,33

Y si es construcción: 1,5

Los costes indirectos

Que son tan importantes como los anteriores.

Para que existan costes directos, necesitamos tener costes indirectos. 

Necesitamos una estructura que dé soporte a la actividad.

Estoy hablando de:

  • El personal de administración, o de control de calidad.
  • El salario del jefe.
  • El salario de quien haga la función comercial, incluida la presentación de ofertas a licitaciones.
  • De los alquileres o amortizaciones de oficinas y almacenes.
  • Del mantenimiento de equipos e instalaciones necesarios.
  • De la asesoría fiscal, contable y laboral,
  • Los seguros,
  • Los gastos financieros,
  • Impuestos, tasas, …
  • Etc etc.

Te hablé de esto en el episodio 33 de este podcast, titulado Ser competitivos Vendiendo a la Administración 1.

Esta parte del presupuesto suele fijarse en base a un porcentaje sobre los gastos directos.

Y ese porcentaje, no es el mismo para todos los sectores productivos, además de que, dentro de cada sector, cada empresa tiene sus costes 

Aunque, podemos decir que si es la administración quien está haciendo el cálculo, y no quiere complicarse, lo mínimo que se debiera fijar por este concepto es un 15%.

No obstante hay formas de hacer una aproximación más precisa a este porcentaje. Hablaremos de ello en otro momento.

El beneficio

Nadie asume riesgos y responsabilidades a precio de coste, cambiando el dinero de mano. Tiene que haber un incentivo: el beneficio. 

De hecho, como comentaba Antonio Javierre en el episodio 36, no hay nada más socialmente responsable que ser rentable.  

Lo normal es que esta ineludible e importante parte del presupuesto se establezca aplicando un porcentaje a los gastos directos. 

De nuevo, nos encontramos con que este porcentaje de beneficios, no es el mismo para todos los sectores. 

Aunque, si es la administración quien está haciendo el cálculo, y no quiere complicarse, lo mínimo que se debiera fijar por este concepto es un 10%.

Al igual que ocurre con los gastos directos, hay formas de hacer una aproximación más precisa a este porcentaje. 

Todo esto que te he contado, ya lo conoces. 

Este podcast es para vender a la administración, y en las empresas quemamos calculadoras y pasamos horas frente a las hojas de cálculo.

Más bien, esto serviría para que desde la administración tomen conciencia de lo que hay que contemplar para hacer un presupuesto en condiciones.

Tenemos que ser comprensivos y entender que, en muchos casos, es normal no saber ni por dónde empezar.

Formas de abordar el cálculo del presupuesto base de licitación

De las formas correctas, y especialmente de las formas que prevé la Ley de Contratos del Sector Público para hacer este cálculo.

Porque en la ley no solo hay un mandato, también hay opciones para resolver esta cuestión.

Y respecto de esto, la cosa, va por barrios, no se puede dar lo mismo en un contrato de obras, que en un contrato de servicios, que en un contrato de suministro.

Empecemos hablando de los contratos de obras

Cálculo del presupuesto base de licitación en un contrato de obras

En los contratos de obras los precios se fijan en los proyectos o, en su ausencia, en las memorias valoradas.

Recordemos que entendemos por obra trabajos de nueva ejecución o reparación, como:

  • La demolición de todo tipo de edificaciones o estructuras,
  • El movimiento de tierras, excavaciones, y acondicionamiento de terrenos;
  • Por supuesto todo lo que tenga que ver con la edificación, todo tipo de edificios, estructuras como puentes, viaductos, o cualquier instalación deportiva.
  • Y las que tengan que ver con obra civil, con obras horizontales: calles, carreteras.
  • Y atención, porque también son obras la nueva ejecución o reparación de:
    • Instalaciones eléctricas,
    • Instalaciones de climatización,
    • Instalaciones de protección contra incendios, 
    • de Telecomunicaciones,
    • Los Ascensores, 
  • También se contrata a través de un contrato de obras trabajos que tengan que ver con carpintería, pintura, revestimientos,..

En estos casos la costumbre es que los presupuestos estén bien formados, con una definición de los costes directos sumamente detallada y precisa.

Y es que, en este caso, la administración encarga un proyecto a un ingeniero o un arquitecto, y este hace el presupuesto según es costumbre y es normal hacerlo de forma detallada.

Es algo intrínseco a la actividad de la construcción y las instalaciones. Y los proyectistas tienen los medios y conocimientos para hacer un presupuesto que contemple todos los elementos de coste que intervienen.

De hecho, esto siempre se ha hecho así. En el sector de la construcción no le cabe en la cabeza a nadie hacer un presupuesto sin tener en cuenta rendimientos de personal, maquinaria, materiales, etc etc.

Te voy a contar un caso muy común:

Un ayuntamiento quiere hacer una guardería, una escuela infantil. 

Examina el censo, cuantifica las necesidades, hace sus proyecciones,… y busca un lugar en el que materializarla, un solar.

Con estos datos de partida -con estas premisas- licita la redacción de un proyecto técnico que contemple la nueva construcción de un edificio destinado centro de educación infantil del primer ciclo, de 0 a 3 años.

Para calcular el presupuesto base de licitación de la elaboración del proyecto técnico, acude al colegio de arquitectos y obtiene una orientación. Hasta aquí todo impecable.

El proyectista hace su trabajo, antes de finalizar el proyecto y llevarlo a visar, tiene varias reuniones con el ayuntamiento. En esas reuniones por supuesto se habla de cuánto va a costar el edificio.

Bien, pues resulta que al ayuntamiento le parece caro que ellos no tienen los 300.000€ que cuesta la escuela y que no quieren hacerla en fases, que la quieren ya.

Y le piden al proyectista que ajuste el precio y lo deje en 200.000€ como máximo. Un tercio menos.

El proyectista empieza a recortar de aquí y de allá, pero lo único que ha conseguido reducir es 30.000€. Será una escuela más fea, los materiales no serán de tanta calidad, pero seguirá siendo plenamente funcional.

Vuelven a tener una reunión. 

El ayuntamiento erre que erre.

Pero suben un 10%. Suben a 220.000 €

Dicen que tienen mucho interés en hacer la escuela y que la quieren para septiembre.

Ahora entre lo que ha bajado el arquitecto y lo que ha subido el ayuntamiento la diferencia es de 50.000€

El arquitecto ya revisó el presupuesto y el proyecto a fondo. Solo consiguió reducir 30.000€

¿Solución…?: Hacer magia.

El software que emplea el arquitecto para hacer presupuestos ya contempla una función en la que se puede colocar un precio como objetivo para todo el presupuesto y, dándole a un botón, el programa de presupuestos recalculará todas las partidas, aplicando una baja en todos los precios unitarios que dé como resultado total esos 220.000€ que quiere el ayuntamiento, pero que no son reales…

Luego no te extrañe que la licitación se quede desierta, o que, de adjudicarse, el contratista haga la vida imposible a los subcontratistas, las condiciones de trabajo sean extremas, o que la obra se ejecute al estilo “tente mientras cobro”.

Porque todo, no puede ser. Y por algún sitio tendrán que salir los números.

Esto para las obras. 

He de decir que no siempre es así.

Lo normal es la prudencia y la coherencia.

Y si no pregunta a los proyectistas, que luego tienen la patata caliente de supervisar la ejecución de un contrato adjudicado en esas condiciones tan extremas…

Cálculo del presupuesto base de licitación en un contrato de servicios

Aquí es donde está el problema.

El cálculo del presupuesto base de licitación para un contrato de servicios es el caso más proclive para utilizar una mala práctica o para hacer una justificación sucinta, para simplemente cumplir el trámite.

De hecho, en muy pocos casos los precios de un contrato de servicios se desglosan de la forma que establece la Ley de Contratos del Sector Público:  indicando los costes directos, e indirectos, y otros eventuales gastos calculados para su determinación.

Como hemos visto es algo que resulta complejo, además de ser un conocimiento que no está accesible para todo el mundo.

¿Qué opciones tienen las personas encargadas de hacer este cálculo?

Lógicamente todo esto dependerá de la complejidad y particularidades de cada servicio.

Es arriesgado generalizar.

Así que daré mi opinión de contratista.

Primera opción: Si es un servicio con suficiente entidad, y que ya se viene prestando, el órgano de contratación se puede plantear hacer una auditoría de costes y precios. 

Hay profesionales que se dedican a esto. 

Esta sería sin duda la mejor de las formas de establecer el presupuesto base de licitación de un contrato de servicios, y que ese cálculo se ajuste a la realidad y se adecue a los precios del mercado.

Segunda opción: Si el servicio es inédito, si nunca antes se ha contratado y no tienen ni idea de por dónde empezar.

Contratar a alguien que ayude a establecer con precisión el alcance del servicio y que, en base a este alcance, haga un estudio de costes serio.

De esta forma se está mucho más cerca de llegar a un precio de mercado. Seguro.

Tercera opción: Las consultas preliminares al mercado. 

Es un proceso que permite a los órganos de contratación obtener información para poder definir tanto los requisitos técnicos como el precio de una futura licitación.

Una herramienta que prevé la Ley de Contratos del Sector Público que es muy interesante aunque no es muy extendida.

No me extenderé porque es el tema al que dedicaremos el próximo episodio de este podcast.

Cuarta opción: Picar piedra.

Que en el órgano de contratación haya una persona que dedique tiempo a entender el servicio, que indague sobre los aspectos que intervienen en la formación del precio:

  • Trabajando una definición precisa y realista del alcance del servicio.
  • Teniendo en cuenta los costes directos: indagando sobre rendimientos y costes.
  • Acudiendo a la central de balances del Banco de España para obtener ratios sectoriales y así aplicar repercusiones de costes indirectos realistas.
  • Otorgando un beneficio justo.

Y sobre todo, sin tener miedo por calcular un precio al alza. 

Es mejor quedarse por encima que por debajo: El mercado ajustará.

Los licitadores presentamos nuestras ofertas con independencia del presupuesto base de licitación del que se parta. Los licitadores calculamos los precios en base a los costes.

Que el contrato parta de un precio que el mercado puede asumir, e incluso mejorar a la baja, es cumplir el mandato de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado.

En definitiva, es mejor que esté un 15% por encima que un 10% por debajo del promedio del mercado.

Cálculo del presupuesto base de licitación en un contrato de suministros

En este caso podríamos aplicar las mismas reglas que en el caso de los contratos de servicios.

Con algunas particularidades, ya que en según qué casos los suministros son todavía más sensibles.

Recuerdo ahora un contrato de un ayuntamiento muy pequeño, en el pirineo aragonés, para comprar un vehículo 4×4 tipo pick-up.

Bueno pues el Pliego de Prescripciones Técnicas definía a la perfección el Toyota Hilux. En medidas, potencia del motor, peso,…

Lo peor de todo es que habían pagado a un consultor externo para que definiera las características técnicas del vehículo. Y este se limitó a transcribir el catálogo de Toyota. 

Y eso que en el mercado hay al menos 5 alternativas a esta marca y modelo de vehículo. 

Lo luchamos y,… 

Finalmente ganó un Mitsubishi. 

La cuestión es que habrá casos en los que las consultas preliminares al mercado serán desproporcionadas, otros en los que acudir a un técnico no procederá por urgencia y coste, y otros en los que tendrá que ser una persona con más o menos criterio, más o menos disposición, y mejor o peor resultado quien acabe fijando el precio, de esa forma que se ha venido haciendo hasta ahora:  como Dios le dé a entender o buenamente pueda.

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