98. Inflación y contratación pública.

Transcripción:

Resumen, 463 palabras – 3 minutos de lectura.

La inflación, un fenómeno económico que consiste en una subida generalizada de precios durante un periodo largo de tiempo, durante varios meses. 

La inflación actual tiene origen en la confluencia de muchas causas, aunque como factores determinantes predominan el crecimiento de los costes energéticos y de los productos derivados del petróleo.

La posterior evolución de la inflación dependerá de estos factores predominantes, y también de los conocidos como “efectos de segunda ronda”, por el crecimiento de los precios debido a las expectativas que genera este entorno de alta inflación, y al impacto en el crecimiento de los salarios.

No tiene porqué ocurrir, no tiene porqué ir a peor. Es cierto que también se puede contener e ir a mejor. Aunque, debemos estar prevenidos. 

De momento, podemos esperar que este escenario de crecimiento de precios se mantenga durante los primeros meses de 2022. Más allá de eso, resulta difícil predecir qué pasará.

En orden práctico, y si ya estamos ejecutando un contrato, las cosas están de momento complicadas, ya que la Ley de Contratos del Sector Público no contempla como causa de modificación de los contratos el alza de los precios. 

La Ley de Contratos del Sector Público sí ha previsto que exista la revisión de precios, está solo se puede aplicar si así se ha previsto en el Pliego de Cláusulas Administrativas, y en casos tan concretos como:

  • Los contratos de obra. 
  • Los contratos de suministros de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas. 
  • En los contratos de suministro de energía. 
  • Y en los contratos de concesión. 

Por otro lado, tenemos la Ley de desindexación de la economía, una ley que tiene como objetivo principal desvincular la contratación pública de las variaciones de precios que se puedan dar. 

Una ley que cierra, de hecho y de derecho, toda posibilidad de revisión de los precios de los contratos.

La administración no es ajena a este problema, y a día de hoy, el Gobierno de España está buscando la manera de compensar a las empresas por el encarecimiento de los materiales. Una medida que de momento alcanzará unicamente a los contratos de obras. 

Nadie quiere que las obras se paren a las puertas de unas elecciones municipales y autonómicas.

Aunque, en el parlamento de Galicia se han adelantado y han incluido en una reciente ley la posibilidad de compensar a los contratistas de obra por las subidas de precios en los materiales. Un camino que quizá sigan otras autonomías.

Como contratistas nuestras opciones son tan restringidas como las de la misma administración: 

  • Si estamos ejecutando un contrato, ya sabemos que la ley veda la posibilidad de modificarlo, tendremos que acudir a otras fórmulas basadas en el diálogo para tratar de resolver la situación.
  • Si estamos licitando, prudencia. Aún a costa de sacrificar adjudicaciones.

Hasta aquí el resumen.

Los precios en el último trimestre de 2021 han crecido un 7%, el mayor nivel de inflación de los últimos treinta años. 

Ha habido un continuo y rápido crecimiento de los precios, especialmente en la segunda mitad del año.

Se trata de un fenómeno mundial que no para de crecer por el vigor de la demanda de bienes de consumo a la salida de la pandemia, y por las tensiones geopolíticas en torno a la energía y las materias primas.

Y de momento los precios van a seguir subiendo, sin saber cuánto, y a qué velocidad lo harán. 

Muchas personas nunca han trabajado en un entorno de alta inflación. Sin saber qué es, y los problemas que puede suponer. 

Esto afecta a la contratación pública, por eso es importante hablar de la inflación y su relación con los contratos públicos que se están ejecutando, y se van a licitar.

Haré una  introducción a la inflación antes de hablar de ella y de sus efectos en la contratación pública y en nuestros negocios.

Qué es la inflación.

Inflación equivale a subida de precios. Con dos particularidades:

  • Que es generalizada: sobre bienes de consumo, bienes industriales, materias primas, servicios…
  • Y que es prolongada, que sucede durante varios meses, durante un periodo de tiempo largo. 

En el año 2021 se han dado las dos circunstancias: ha habido una subida de precios generalizada y creciente desde el mes de marzo.

La consecuencia de la inflación es que con el mismo dinero podemos comprar menos cosas, o contratar menos servicios. Una consecuencia que sufren por igual las empresas y los consumidores.

Efectos negativos de la inflación 

Una alta inflación tiene efectos negativos para la economía en general y por tanto también para la contratación pública. 

No debemos perder de vista que tiene efectos sobre la estabilidad presupuestaria y las cuentas de las administraciones. Aspectos que, como ciudadanos y como contratistas, nos interesa que sean estables.

De entre los efectos negativos de la inflación, podemos destacar el crecimiento de los costes salariales que normalmente tienden a crecer a la par y en consonancia con la inflación. Algo que todavía no ha ocurrido.

El problema radica en que la inflación genera a su vez mayor inflación por las expectativas que genera y por su impacto en el crecimiento de los salarios y las materias primas, iniciando un círculo vicioso que resulta ciertamente muy complicado de manejar.

Estos se conocen como  “efectos de segunda ronda”, y es aquí donde está el peligro. Ya que un alza de precios en determinados productos o servicios puede arrastrar a toda la economía a una espiral inflacionista.

El único efecto positivo, de la inflación es el que se produce cuando se debe dinero. Ya que el dinero que se debe es -en términos relativos- cada vez “menor” por efecto de la inflación. 

Solo favorece la inflación a quién debe mucho. Por el contrario, la inflación es devastadora para el ahorro. 

Causas que han propiciado la inflación en 2021.

Para entender el fenómeno inflacionario, y también para poder inferir en su previsible evolución, debemos pensar en las causas que han propiciado la inflación en 2021.

Las causas clásicas de una inflación alta son en muchas economías, el crecimiento de la oferta monetaria. Es decir, que los bancos centrales se pongan a imprimir billetes. 

Versiones algo más sofisticadas de esa impresión de billetes son las compras de deuda a los estados, o la reducción de los tipos de interés a tipos cercanos a cero, e incluso a tipos negativos. Cosas que han ocurrido en los últimos años para conjurar al fantasma de la deflación (Pregunta en Japón).

Se conoce como perspectiva monetarista de las causas de la inflación.

 La inflación se ha producido por la suma y confluencia de muchas causas. 

Los  factores que han contribuido al crecimiento generalizado y sostenido de los precios, podemos señalar:

  • El crecimiento del precio del petróleo desde que Sauditas y Rusos se pusieron de acuerdo a mediados de 2020.Tuvo un impacto en actividades económicas y productivas: pregunta a los transportistas, por ejemplo…
  • El precio del gas, por el conflicto entre Argelia y Marruecos, y las tensiones provocadas por Rusia en la frontera de Ucrania, no olvidemos que Rusia es el principal proveedor de gas a Europa: Echa un vistazo a la factura de la luz y piensa que en lugar de una plancha tienes que poner en marcha una fábrica o una fundición.
  • La COVID, y las continuas paradas totales o parciales en minas, acerías, fábricas, líneas de producción; en Asia, y también en Europa: buena suerte si quieres estrenar coche en 2022.
  • El “atasco” global en los medios de transporte, los puertos, y la logística en general. Durante un año de pandemia los consumidores no podían comprar servicios, todo el mundo se dedicó a comprar objetos. La consecuencia: pide algo en Ali-Baba, ya veremos cuándo te llega… 

Son solo algunas de las causas que existen y somos capaces de reconocer . No obstante, los precios han subido principalmente por el crecimiento de los costes energéticos y de los productos derivados del petróleo.

Habrá más como son los temidos “efectos de segunda ronda”, como por ejemplo los aumentos de salario que trabajadores y sindicatos están ya reclamando para tratar de contrarrestar los efectos de la inflación, y la pérdida de poder adquisitivo.

Estos aumentos pueden provocar un crecimiento generalizado y sostenido de los precios durante 2022.

O las subidas  de precio que, con carácter preventivo, y ante la previsión de crecientes incrementos empiecen a aplicar muchas empresas y suministradores.

Debemos ser prudentes con los pronósticos. Contemplar que esto vaya a peor, aunque también es cierto que puede ir a mejor.

Todo esto nos lleva a plantearnos la siguiente cuestión.

¿Cuánto va a durar el escenario de inflación alta iniciado en 2021?

Atendiendo a las causas que podamos diagnosticar, y a su previsible mantenimiento y efectos, podemos aventurarnos a pronosticar que esto va para largo.

Si por ese “para largo” nos referimos a 2022. Ya que durante los primeros meses del año podemos contar con que las cosas no van a cambiar sustancialmente y la inflación alta se va a mantener.

Lo que todos esperamos, y deseamos, es que esa inflación alta se convierta en baja o moderada durante la segunda mitad del año.

No obstante, hacer predicciones de este tipo es algo que por supuesto que está fuera de mi alcance. 

Puede pasar de todo, son muchos los factores que inciden en una cuestión tan compleja como la inflación y sus causas.

Además, los humanos somos muy malos prediciendo el futuro: nos basamos en el pasado para hacerlo. Y la historia rara vez se repite, aunque muchas veces rima.

Por otro lado, las palancas o herramientas, que las autoridades políticas y monetarias pueden accionar para contener la inflación son ciertamente pocas. 

En casos de alta inflación se acude a aplicar la regla de Taylor, que consiste en:

  • Subir impuestos: algo altamente improbable ya que en Europa y en España hay elecciones importantes en 2022 y 2023.
  • O reducir la masa monetaria: El Banco Central Europeo ya ha dicho que lo único que, de momento, va a hacer es reducir la compra de deuda de los estados.

Este panorama tenemos para 2022: Más de lo mismo para la primera mitad, e incertidumbre para la segunda mitad. 

Al menos nos coge informados para hacer frente a la situación en nuestros negocios.

Marco legal de la contratación pública frente a la inflación.

La inflación, las subidas de precios, son tratadas en distintos textos legales ya que son un motivo de preocupación para cualquier Ministro de Hacienda, y también para los Gobernadores de los Bancos Centrales.

En nuestro ordenamiento jurídico, y en relación con la contratación pública, encontramos hasta dos leyes distintas que tratan sobre el asunto.

Conozcamos qué dice cada una de ellas en lo que afecta o tiene relación con la inflación.

Ley de Contratos del Sector Público e inflación.

La Ley de Contratos del Sector Público no hace referencias directas a la inflación, aunque no por eso hay que dejarla de tener en cuenta cuando abordamos estas cuestiones, ya que es la ley que rige la contratación pública en nuestro país. Es la referencia.

En un escenario como el que estamos viviendo se pueden dar dos situaciones:

  1. Que ya estemos ejecutando un contrato.
  2. Que vayamos a presentar oferta para un contrato.

Si ya estamos ejecutando un contrato, te adelanto que la cosa está complicada, ya que, en la Ley de Contratos del Sector Público no se contempla la modificación del contrato por este motivo.

En los cinco artículos que regulan la modificación de los contratos no se hace alusión, ni se prevé de forma sucinta, que los contratos se puedan modificar por un alza de precios que los haga incluso inviables para las empresas contratistas.

Y esto es algo que ya está ocurriendo. Hay noticias de obras paralizadas debido al alza de precios. Los contratistas prefieren paralizar la obra, a continuarla a pérdidas. 

A la administración no le interesa esa situación, y tampoco da la espalda a la realidad, sabe que los precios están subiendo de forma generalizada y prolongada, que hay inflación. Aunque, el problema está en que no puede abordar esta situación modificando el contrato y ajustando los precios a la situación actual. 

La actuación de la administración debe ajustarse a la ley: la administración solo puede hacer lo que la ley le permite hacer, y además de la forma que la ley prevea hacerlo. 

Podríamos concluir que, aunque la situación sea conocida y comprensible: la administración está “atada de manos”, no puede modificar un contrato sobre la marcha por este motivo ya que no está previsto en la ley.

Por otro lado, cuando resultamos adjudicatarios de un contrato nos comprometemos a ejecutarlo con todas las consecuencias. Es lo que se conoce como el principio de riesgo y ventura. Así lo dice el artículo 197 de la ley: “La ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista…”

Esto quiere decir que: “no me cuentes penas, te metiste en esto para lo bueno y para lo malo, ahora tienes que cumplir.”

El caso es que, con estas dos premisas, modificar un contrato que se está ejecutando aludiendo al imprevisible, sobrevenido, y excepcional incremento de los precios, no es posible.

En este caso la alternativa que se me ocurre es que el contrato se resuelva, y se vuelva a licitar teniendo en cuenta el incremento de precios, aunque solo se podrá tener en cuenta el incremento de precios habido hasta ese momento, no el futuro.

Y así llegamos a la segunda situación en la que nos podemos encontrar: Que vayamos a presentar oferta para un contrato.

Como acabamos de comentar, la administración sabe que existe una alta inflación, y no le interesa que los contratos se queden sin ejecutar porque resultan inviables para los contratistas. 

Y aunque es cierto que la Ley de Contratos del Sector Público prevé la revisión de precios en los contratos, está solo se puede aplicar a casos muy concretos, como son:

  • Los contratos de obra: algo que en la práctica solo se aplica a obras grandes, de varios años de duración.
  • En los contratos de suministros de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas: de nuevo contratos de larga duración. 
  • En los contratos de suministro de energía: por razones obvias. 
  • Y en aquellos en los que el período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años: Es decir, contratos de concesión.

Además, para que esa revisión de precios sea posible se ha de prever en el Pliego de Cláusulas Administrativas de la licitación, y se debe incluir, la fórmula o forma de calcular la actualización.

Lo cierto es que desde la perspectiva de un negocio normal o de una administración pública también normal, todo esto se escapa y no se aplica. No hay ayuntamientos comprando sistemas de armamento , ni haciendo obras tan grandes como para que duren varios años.

Llegados a este punto, cabe preguntarse por qué la ley sí prevé la revisión de precios en contratos tan grandes y rebuscados como los comentados anteriormente, y no en cualquier contrato de larga duración, tamaño, o naturaleza.

Y es que, aparte de la complejidad que todo el mecanismo de revisión de precios tiene, existe una limitación con rango de ley para que los precios no se revisen o actualicen.

Ley 2/2015, de desindexación de la economía española.

El objetivo principal de esta ley promulgada en el mes de marzo del año 2015 es precisamente desvincular la contratación pública, y en general los presupuestos de gastos e ingresos de las administraciones públicas, de las variaciones de precios que se puedan dar. 

De esta forma se pretende dotar de mayor estabilidad al sistema, y también se trata de armonizar nuestra situación con la del resto de países de la Unión Europea. 

Lo cierto es que, en un momento como este, leer el preámbulo de la ley no solo sirve para comprender su finalidad y alcance, también ayuda a entender cual es es el efecto perjudicial de la inflación y cómo se inician las espirales inflacionistas que llevan a las inflaciones estructurales o galopantes.

La cuestión es que esta ley cierra, toda posibilidad de revisión de los precios de los contratos, salvo en los casos excepcionales que hemos comentado antes: obras de varios años, sistemas de armamento, energía, concesiones.

Esta ley resulta curiosa, cuando se promulgó no llamó la atención de nadie, incluso se podría considerar innecesaria. Y digo esto porque en los doce meses anteriores a que se aprobara esta ley los precios habían caído más de un uno por ciento. Es decir, que hubo lo contrario de inflación, hubo deflación.

Quizá por eso, y a la vista de todo lo que está ocurriendo hoy, toque revisarla y adecuarla a las circunstancias de los tiempos que vivimos.

Llegados a este punto, hemos definido la inflación y reconocido los límites que tienen las administraciones públicas para hacerle frente.

Las administraciones públicas ante la inflación.

Dentro de la administración existe preocupación por esta situación de alta inflación en relación con la contratación pública. Por lo que pueda complicar, tanto la ejecución de los contratos públicos que hay actualmente en vigor, como los que están por licitar en los próximos meses.

Como acabamos de comentar, el margen de maniobra que dejan la Ley de Contratos del Sector Público y la Ley de desindexación de la economía, es nulo. No hay margen de maniobra. La revisión de precios durante la ejecución del contrato está proscrita salvo para casos muy concretos.

Aunque, hay soluciones. Antes de apuntarlas vamos a conocer los movimientos que hay hasta la fecha.

Por un lado, sabemos que el principal problema que el gobierno ve ahora son las obras que están en marcha, especialmente las obras grandes. Obras que fueron licitadas sin cláusula de revisión de precios. 

Para esas obras el Gobierno de España está buscando formas para compensar a las empresas por el encarecimiento de los materiales. A nadie conviene que las obras se paren, alguna solución habrá que buscar. Parece ser que se está trabajando en un Real Decreto que venga a poner solución a esto.

El gobierno se está fijando en las obras, especialmente las grandes obras de infraestructuras en marcha o las que se puedan iniciar próximamente, ya que son las más afectadas por el crecimiento de precios de materias primas, petróleo y energía. 

De momento, y en lo que respecta a los contratos de servicios o suministros, no hay nada previsto porque no hay afecciones tan importantes como las que hay en el sector de la construcción.

Lo que está preocupando son las grandes obras de infraestructuras, más aún ahora que vienen los fondos Next Generation.  

Adif, el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, ha vuelto a incluir las cláusulas de revisión de precios en algunos pliegos de sus licitaciones. 

Los contratos de obras, especialmente las obras grandes que duran años, son los que resultan más afectados por estos escenarios de subida de precios. Algunas de las obras que contrata Adif son grandes y duran años.

El movimiento más interesante por parte de la administración es el promovido en el parlamento de Galicia el 23 de diciembre de 2021, que ha incluido en una ley la posibilidad de compensar a los contratistas de obra, por las subidas de precios en los materiales. 

Lo que han previsto en Galicia es que los contratistas puedan pedir a la administración una actualización de los precios de los materiales para todas las obras que empezaron después del 1 de enero de 2021. Cualquier obra, sin distinción de su tamaño o duración. La única condición es que la certificación de liquidación no haya sido firmada.

A esta iniciativa del parlamento gallego le ha seguido otra de la Junta de Extremadura, que el 14 de enero de 2022, incluyó en su ley de presupuestos generales para 2022 una disposición similar a la gallega que permite compensar a las empresas que están ejecutando obras encargadas por la Junta de Extremadura. 

Si seguirán este camino todos los gobiernos autonómicos, es pronto para saberlo, aunque con elecciones autonómicas en 2023 lo más probable es que se trate de desactivar los problemas que pueden causar los parones en las obras, y la imagen o percepción en la ciudadanía que esto tendría. 

Y por último, otro movimiento interesante es la propuesta del Partido Popular, que ha ha registrado en el congreso una Proposición no de ley en la que plantea modificar la Ley de Contratos del Sector Público y la Ley de desindexación de la economía para modificar los supuestos y condiciones en los que se pueden modificar los contratos, de obras. Medida que alcanzaría a los contratos en vigor, y que quizá ya resuelva el Gobierno con el Real Decreto comentado antes.

El caso es que, de momento, a las distintas administraciones les preocupan las grandes obras. Por los motivos que hemos comentado, elecciones de 2023, fondos Next Generation, y también porque conviene al interés público que las obras se hagan y se acaben.

También es cierto que nadie (salvo los contratistas de obra) se ha quejado por las alzas de precio.Será porque son los más organizados, o porque en otros sectores no se da este problema de forma tan intensa y acuciante.

En cualquier caso, es muy probable que estas alzas acaben afectando a los contratos de servicios y de suministros, especialmente a todos aquellos que tienen una duración plurianual. Por eso las reclamaciones de los contratistas de obras son el canario en la mina, lo que nos sirve de advertencia temprana de los problemas que están por venir a este respecto. 

Hay soluciones para que los contratos no se queden desiertos, o para evitar forzar la situación.

Mientras los parlamentos autonómicos promulgan leyes, mientras el gobierno de España prepara su Real Decreto, mientras la Proposición no de ley planteada por el Partido Popular prospera o al menos llama la atención, mientras tanto, lo que todos los órganos de contratación pueden hacer es licitar los contratos con precios menos ajustados, con precios holgados, y que sean los contratistas y el mercado quienes ajusten los precios teniendo en cuenta las circunstancias y alzas de precio de cada actividad.

De momento, con esto bastará. Y si se aplica a los contratos de suministros y servicios, mejor todavía. 

Los contratistas ante la inflación.

Podemos distinguir distintas situaciones que nos harán adoptar una postura u otra:

  • Contratos de larga duración Vs. Contratos de corta duración.
  • Contratos en ejecución Vs. Presentar ofertas a licitaciones.

Para los contratos en ejecución. Hoy por hoy las cosas están como están, y como hemos comentado antes, los contratos no se pueden modificar ni los precios revisar.

En cuanto a presentar ofertas para contratos de larga duración durante el año 2021 he podido vivir por medio de mis Clientes distintas experiencias, por ejemplo:

  • Una empresa que vende a la administración productos que se ven afectados por el precio del petróleo. En este caso ya le están viendo las orejas al lobo desde el verano de 2020.
  • O una empresa que vende un servicio en el que los salarios son determinantes. No olvidemos las recientes subidas del Salario Mínimo y sus implicaciones en la negociación colectiva. 

En todos los casos, mis Clientes han optado por la prudencia. Con resultados desiguales, ya que sigue habiendo mucha gente mal informada, que no es consciente de la situación actual y de la tendencia que la situación apunta. Por eso algunas licitaciones se han ganado, y otras muchas se han perdido por ser prudentes.

En cuanto a presentar ofertas para contratos de corta duración, contratos de hasta 5-6 meses, a priori un conocimiento de la actividad y del mercado deberían bastar para no tener problemas.

En este caso, las únicas medidas que hay que tomar son:

  • Pedir siempre precios actualizados para cada nueva oferta. 
  • No perder de vista la duración y vigencia del convenio colectivo. 

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