176. Historia de un contrato 6: La fase de presentación de oferta.

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El plazo de presentación de ofertas comienza con la publicación del anuncio de licitación. Todos los anuncios se publican en la Plataforma de Contratación del Sector Público; si no, la licitación es nula. La publicación del anuncio es por tanto el hito que da inicio al plazo de presentación de ofertas. Desde la perspectiva del licitador es también el momento en el que el contrato empieza a existir, aunque desde la perspectiva del órgano de contratación en este momento se encara la recta final del procedimiento de adjudicación del contrato.

Durante el plazo de presentación de ofertas, los licitadores nos enfocamos en examinar la documentación, plantear dudas, preparar y presentar la oferta. Es un periodo intenso con una cuenta atrás que afecta a la agenda de las personas encargadas de la tarea. 

Por otro lado, el órgano de contratación espera que el periodo transcurra sin problemas y finalice con la recepción de ofertas en tiempo y forma. Tras muchas semanas e incluso meses de trabajo las personas del órgano de contratación se sienten finalizando el proceso de adjudicación, lo normal es que durante este periodo su intervención sea mínima, a menos que surjan problemas o cuestiones que requieran su trabajo y atención.

El tiempo es ‘la variable’, es crucial tras la publicación del anuncio de licitación. El plazo mínimo para presentar ofertas está regulado por la Ley de Contratos del Sector Público, variando según el procedimiento de adjudicación, tipo de contrato, valor estimado, o la urgencia, entre otros factores. La ley establece hasta 9 plazos mínimos posibles. Aunque, dar 35 días naturales garantizaría cumplir con los mínimos legales, y 40 días sería ideal para asegurar la eficiencia del gasto público y favorecer la participación de PYMEs. Sin embargo, lo común es que los plazos oscilen entre 30 días naturales y 10 días hábiles, ajustándose al mínimo legal en cada caso. En el anuncio de licitación se especifica la fecha y hora límite para presentar ofertas.

Durante el plazo de presentación de ofertas puede simplemente pasar el tiempo, o pueden pasar más cosas, como que se impugnen los pliegos. De hecho los pliegos sólo pueden impugnarse en este periodo. Las causas comunes para impugnar el Pliego de Cláusulas Administrativas son habitualmente la inclusión de criterios de adjudicación inapropiados o de requisitos de solvencia técnica no relacionados con el contrato o que restringen la competencia. En cuanto al Pliego de Prescripciones Técnicas, el motivo más frecuente de impugnación es la inclusión de características exclusivas de un método o fabricante.

Otra de las cosas que pueden ocurrir durante el plazo de presentación de ofertas es que los licitadores solicitemos aclaraciones o información adicional. Cuando esto ocurre los órganos de contratación deben proporcionar esta información si se solicita 12 días antes del final del plazo de presentación, y deben responder 6 días antes de que finalice dicho plazo. Las respuestas son públicas y conocidas por todos los interesados. Sin embargo, en la práctica las preguntas y respuestas traen cola: órganos que responden tarde, que responden diciendo lo mismo, que no responden o que modifican pliegos sobre la marcha y a través de las respuestas que van dando. Además, algunos licitadores hacen preguntas capciosas o directamente para despistar.

El plazo de presentación de ofertas puede ser modificado, pero no acortado. Según el artículo 136 de la Ley de Contratos del Sector Público, el plazo debe ampliarse si no se han respondido preguntas importantes a tiempo o si hay cambios significativos. En cualquier caso, la duración de la prórroga debe ser proporcional a la importancia de la información solicitada o los cambios realizados y su duración debe ser ponderada por el órgano de contratación. Las modificaciones significativas pueden llevar a la retroacción de actuaciones, algo que los órganos de contratación evitan a toda costa invocando los principios de economía procedimental y de celeridad. Además, el proceso puede suspenderse por decisiones de un Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales o por el propio órgano de contratación.

La presentación de la oferta marca el final del proceso y  suele transcurrir sin problemas. Para que sea así, para que además de sin problemas transcurra sin sobresaltos es esencial que los profesionales de una y otra parte estén formados y sigan rutinas y procesos adecuados. Una vez que el plazo concluye, no hay vuelta atrás, por lo que es crucial no apurar los plazos y estar bien preparados para presentar la oferta normalmente.

Hasta aquí el resumen.

En la serie “Historia de un contrato”, te explico cosas que, en su mayoría, escapan de tu influencia; te encuentras en el papel de un observador pasivo. 

Antes de que se anuncie una licitación, de que dé comienzo el plazo de presentación de ofertas la administración tiene que dar muchos pasos, cumplir muchos trámites. Después de que presentes la oferta… también hay muchos pasos, pasan muchas cosas para que cobres tus factura. Lo normal, lo más probable es que no estés al tanto de todos estos detalles o que algunos te resulten invisibles, y está bien, no se espera ni es necesario que domines cada aspecto del proceso.

No obstante, es bueno para ti conocer y comprender cada fase del proceso, todos esos pasos que por parte de la administración culminan con el pago de las facturas, y la devolución de las garantías…

Por eso esta serie ‘Historia de un contrato’, para ofrecerte una visión global, para que tengas información sobre sobre los procedimientos y requisitos que comporta la tramitación de un contrato público, aunque no tengas que gestionarlo directamente y no sea tu deber hacerlo.

Una cosa más: el descargo de responsabilidad.

El hecho de que te esté contando la historia de un contrato puede parecer contradictorio con mi principio de nunca enseñarte o decirte que hagas algo que yo no haya hecho antes. Por eso quiero dejar claro que yo nunca he tramitado un expediente de contratación y no tengo experiencia en ese ámbito ya que nunca he sido funcionario. De lo que sí puedo hablar, aconsejar y enseñar es sobre vender a la administración, contratar con la administración, eso sí que lo he hecho antes.

Y aunque como contratista, no es tu responsabilidad tramitar el expediente de contratación, es importante que sepas lo que sucede y lo qué tiene que suceder para que puedas cobrar tus facturas. Por esta razón, me atrevo a contártelo, aún a riesgo de equivocarme o pasar por alto detalles. Mi intención es darte una idea general y que entiendas el proceso, aunque no necesites llevarlo a la práctica. 

Justo antes de esta sexta etapa de la ‘Historia de un contrato’ se habrá publicado el anuncio de licitación. El anuncio de licitación marca el inicio del plazo de presentación de ofertas y el hecho de que sea público, accesible y contenga la información prevista en la ley garantiza que se cumpla con los principios de transparencia e igualdad de trato entre los licitadores.

Ya comentamos que la Ley de Contratos del Sector Público detalla hasta 30 elementos distintos que un anuncio de licitación debe contener. Aunque a ti, contratista, te basta conocer 4 para decidir si te interesa invertir tiempo en saber más sobre un contrato: objeto del contrato, valor estimado, plazo de presentación de ofertas y órgano de contratación. 

Todos los anuncios de licitación acaban publicados en la Plataforma de Contratación del Sector Público, todos sin excepción. Tanto es así que si una licitación no se publica ahí es nula de pleno derecho, lo que equivaldría a que la adjudicación del contrato no tuviera efectos y fuera ilegal. Toda licitación tiene su anuncio, y todo anuncio se puede conocer en la susodicha plataforma.

La publicación del anuncio y la puesta a disposición de los pliegos da inicio al plazo de presentación de ofertas, que es el proceso que abordamos en este episodio o etapa de esta particular ‘Historia de un contrato’.

Contratistas y órganos de contratación durante el plazo de presentación de ofertas

El plazo de presentación de ofertas da inicio a un periodo de tiempo que se vive de distinta forma por parte de los distintos protagonistas de la licitación de un contrato. Situémonos.

El contratista durante el plazo de presentación de ofertas

La carga de trabajo y el protagonismo durante este periodo corresponde a los licitadores, a los potenciales contratistas, que en este tiempo abordamos la realización de distintos trabajos o actividades para las que siempre hay poco tiempo y que,  no siempre en este orden, son:

• Examinar la documentación de la licitación: es decir, hacer una lectura lenta y atenta tanto del Pliego de Cláusulas Administrativas como del Pliego de Prescripciones Técnicas y del resto de la documentación que el órgano de contratación haya puesto a disposición en el anuncio de licitación.
• Plantear dudas o aclaraciones: si es que se encuentran, si ha lugar.
• Preparar la oferta: algo que en muchas ocasiones se hace hasta la misma hora establecida como fecha límite para presentación de ofertas.
• Presentar la oferta: lidiar con las sorpresas que nos reserven para culminar el proceso de preparación y presentación de oferta para la licitación que estés trabajando.

El anuncio de licitación supone el inicio de una cuenta atrás, para lo bueno y para lo malo:

• Para lo bueno, porque esto tiene fin, no se trata de un proceso interminable que se puede alargar.
• Para lo malo, porque hay que acomodar la agenda y los quehaceres que tengas previstos a cumplir con el inaplazable plazo de presentación de la oferta.

Desde nuestra perspectiva, la del licitador, el contrato existe a partir de ahora. Antes de este momento nada sabíamos, ni podíamos hacer.

El órgano de contratación durante el plazo de presentación de ofertas

Durante el periodo de presentación de ofertas el órgano de contratación, aparte de percibir que está en la recta final de la historia, lo único que espera es que el tiempo transcurra sin sobresaltos y concluya con la recepción de ofertas en tiempo y forma.

Eso es lo que espera, y también lo que es normal que ocurra, aunque durante este período pueden ocurrir más cosas que llamarán su atención y le obligarán a intervenir.

La duración del plazo de presentación de ofertas

El tiempo, la cuenta atrás que se inicia cuando se publica el anuncio de licitación, es la variable más crítica y definitoria de esta etapa, paso o fase.

Te contaba en el episodio 5 de esta serie ‘Historia de un contrato’ que esta cuestión la aborda el órgano de contratación cuando confecciona el anuncio de licitación. Aunque es ahora cuando cobra relevancia y también cuando tú puedes conocerlo. 

El plazo mínimo que un órgano de contratación tiene que dar para que los contratistas presentemos oferta está regulado en la Ley de Contratos del Sector Público. Hay distintos plazos, en función del procedimiento de adjudicación, del tipo de contrato (obras, servicios, suministros), de si el contrato está sujeto a regulación armonizada (o mejor dicho y para entendernos, del valor estimado del contrato), de si el contrato se está tramitando de urgencia, y de si hubo anuncio de información previa. {casi nada}

Teniendo en cuenta todas estas variables la ley señala hasta 9 plazos mínimos que en cada caso el órgano de contratación podrá aplicar. Asimismo, la Ley de Contratos del Sector Público en su artículo 136 también establece que para fijar el plazo de presentación de ofertas los órganos de contratación deben tener en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario para preparar las ofertas atendiendo a la complejidad del contrato. 

Por eso y no obstante, si en todos los casos se dieran 35 días naturales para presentar oferta cualquier órgano de contratación tendría garantizado que está atendiendo a los plazos mínimos previstos en la ley. Si además se quisiera potenciar, favorecer o tratar de asegurar la eficiencia del gasto público y la participación de las pequeñas y medianas empresas, lo ideal sería dar 40 días naturales. 

Pero no es así, por eso lo habitual, lo normal en la mayoría de los casos, es que los plazos de presentación de ofertas sean de entre 30 días naturales y 10 días hábiles. Lo que normalmente hacen los órganos de contratación es ajustar el plazo de presentación de ofertas al mínimo establecido en la ley para cada caso particular en función de las características del procedimiento de adjudicación y el contrato en cuestión. 

Normalmente en los anuncios de licitación se indica con precisión tanto el día como la hora límite para presentar la oferta, por tanto basta con ceñirse a la hora indicada y tomar esta como ‘fecha tope’ para desarrollar la preparación y presentación de la oferta.

Lo que puede pasar durante el plazo de presentación de ofertas

Desde la publicación del anuncio de licitación y los pliegos hasta la fecha de presentación de ofertas puede simplemente pasar el tiempo, o pueden pasar más cosas. Lo usual es que pase el tiempo y que el plazo llegue a término sin más. Aunque durante este periodo de tiempo pueden pasar muchas cosas. 

Presentación de recursos ordinarios y recursos especiales en materia de contratación

Lo primero que puede ocurrir durante el plazo de  presentación de ofertas es que un licitador impugne los pliegos de la licitación, el de Cláusulas Administrativas el de Prescripciones Técnicas, o los dos. De hecho, no es que se pueda impugnar, es que este es el único momento en el que se puede hacer, una vez presentada la oferta los pliegos quedan aceptados incondicionalmente. Osea que, “hable ahora, o calle para siempre”.

De forma resumida, tenemos que las causas más comunes por las que se impugna un Pliego de Cláusulas Administrativas son:

• Los criterios de adjudicación:
  • Que siempre deben estar vinculados al objeto del contrato, es decir, valorar o tener en cuenta cuestiones que están en relación directa con el objeto de la prestación, con lo que la administración está comprando.
  • Que deben ser formulados de forma objetiva, y respetar los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad. Por tanto, deben estar formulados de forma clara, que se entiendan, y que su aplicación resulte equitativa no creando diferencias artificiales por razón de la formulación del mismo criterio.
  • Y que deben garantizar la evaluación en condiciones de competencia efectiva, lo que dicho de otro modo vendría a ser que no deben beneficiar a un determinado tipo de propuesta, empresa, forma de hacer o crear una diferencia basada en atributos o capacidades de los licitadores. 

• Otra de las causas más habituales de impugnación de un Pliego de Cláusulas Administrativas son los requisitos de solvencia técnica:
  • Debido a que los requisitos no estén vinculados al objeto del contrato, es decir que se pidan cosas que no vengan a cuento o no tengan relación con lo que se contrata,
  • O por tener que acreditar una experiencia inexplicablemente superior a la que resultaría de haber ejecutado un contrato de iguales o similares características a las del objeto de la licitación.
  • Y en definitiva, cualquier circunstancia o requisito de solvencia que restrinja la competencia en el sentido de que solo una o unas pocas empresas puedan acreditarlo. 

En cuanto al Pliego de Prescripciones Técnicas, no es usual encontrar motivos de impugnación ya que al amparo de la discrecionalidad técnica el órgano de contratación dispone de una amplia libertad para establecer las condiciones técnicas del contrato.

De entre las causas que existen para impugnar un Pliego de Prescripciones Técnicas destaca el hecho de hacer referencia a características exclusivas de un método o fabricante, especialmente si esas características resultan excluyentes. Dicho de otra forma: que se establezcan condiciones técnicas tan precisas y rebuscadas que solo una o unas determinadas empresas o productos puedan cumplirlos.

Estos serían los motivos, si el contrato es susceptible de ser recurrido mediante recurso especial en materia de contratación el plazo para hacerlo será de 15 días tras la publicación del anuncio de licitación. Aunque en cualquier caso, ya sea recurso ordinario o especial, conviene interponerlo tan pronto como sea posible. Hablo sobre el recurso ordinario en el episodio 56 y sobre el recurso especial en el episodio 57.

Información complementaria, dudas o aclaraciones en licitaciones

Otra de las cosas que pueden ocurrir durante el plazo de presentación de ofertas es que los licitadores pidamos aclaraciones, planteemos dudas o solicitemos información complementaria.

Una cuestión que viene regulada en la Ley de Contratos del Sector Público, artículo 138, apartado 3. Cuestión que, en la práctica, tiene mucha enjundia y en algunos casos bastante enrevesada.

Repasemos lo que prevé la ley:

• La ley prevé que los órganos de contratación den información adicional o aporten documentación complementaria sobre los pliegos de la licitación cuando sean requeridos para ello. Una previsión que es una obligación, por tanto no pueden dar la callada por respuesta.
• Aunque para que esa obligación nazca y el órgano de contratación atienda las peticiones de información adicional que se le planteen, éstas se deben plantear 12 días antes del plazo de presentación de la oferta, salvo que en el pliego se haya determinado otro plazo. Y mucho ojo con esto porque en muchos casos estos 12 días antes del plazo de presentación de ofertas es lo mismo que 3 días después de haberse iniciado el plazo de presentación de ofertas.
• Cuando una solicitud de información adicional se plantea en el plazo que prevé la ley, el órgano de contratación queda obligado como muy tarde hasta 6 días antes de que acabe el plazo de presentación de ofertas. Y aquí es cuando todo cobra sentido, hay un plazo para preguntar, y también un plazo para responder, de forma que haya un periodo de tiempo suficiente para elaborar las respuestas y que estas sean conocidas por los interesados en un plazo prudente para ser tenidas en consideración en la elaboración de la oferta. 
• Las respuestas son públicas, todo el mundo las puede conocer. Es decir que tanto el contenido de las preguntas como las respuestas que dé el órgano de contratación serán conocidas por todos los interesados en la licitación. Preguntas y respuestas quedan publicadas junto con el mismo anuncio de licitación y el resto de la documentación en la plataforma de contratación.

Esto es lo que prevé el texto legal, que como has podido comprobar no es poca cosa. Ahora estamos los humanos, creando situaciones que el legislador no puede ni imaginar ni llegar a prever de forma exhaustiva o cortando por lo sano. Para que te hagas una idea:

• Órganos de contratación que admiten preguntas hasta el mismo día de presentación de ofertas, y que las responden.
• O que esperan hasta dos o tres días antes de que finalice el plazo para responder todas las preguntas de golpe.
• O que van respondiendo según las reciben, llegando a decir una cosa y la contraria según va avanzando el proceso.
• O que identifican a quién ha hecho la pregunta.
• Los que no contestan.
• Los que contestan repitiendo lo mismo que se pretende aclarar.
• Las preguntas y respuestas en visitas presenciales, que caen en un limbo y nadie recoge. 
• Los órganos de contratación que a base de respuestas y sin pretenderlo van modificando los pliegos por la vía de la información complementaria.
• La cuestión de la vinculación de las respuestas, que es tratada en la ley pero que tiene sus matices respecto de lo que en la misma ley se dice. 
• Y por último los licitadores que tienen el colmillo retorcido y hacen preguntas capciosas, lanzan bombas de humo, o preguntan obviedades para despistar.

Modificación del plazo de presentación de ofertas

El plazo de presentación de ofertas no es inamovible. Aunque tampoco se va a modificar por cualquier cosa, tengamos en cuenta que el órgano de contratación ha superado una auténtica yincana administrativa para llegar a este punto como para conceder más dilaciones en el proceso y ampliar el plazo de presentación de ofertas por cualquier cosa. En absoluto.

Por cierto, y por si hacía falta matizarlo, obviamente el plazo de presentación de ofertas no se puede acortar, más aún cuando en la gran mayoría de los casos el plazo ya se ajusta al mínimo establecido en la Ley de Contratos del Sector Público. Lo que sí puede ocurrir es que sea necesario ampliar el plazo, e incluso paralizarlo.

Esta cuestión está expresamente prevista en la Ley de Contratos del Sector Público, concretamente en el artículo 136, apartado 2, que dice que los órganos de contratación deben ampliar el plazo inicial de presentación de ofertas cuando:

• No se hayan respondido a las preguntas o solicitudes de información complementaria en el plazo previsto en el apartado 3 del artículo 138 (comentado antes, 6 días antes de la finalización del plazo de presentación de ofertas). Salvo que la información adicional sea irrelevante y no afecte a cuestiones referidas en los pliegos y documentos de la licitación. 
• Se introduzcan modificaciones significativas al contenido de los pliegos, identificando como tales:
  • La clasificación requerida, y entiendo que por ende los requisitos de solvencia que se establezcan, como así suele ser.
  • Importe y plazo del contrato.
  • Obligaciones del adjudicatario.
  • El cambio o variación del objeto del contrato, lo que abre la puerta a que cualquier modificación realizada sobre el Pliego de Prescripciones Técnicas de lugar a una ampliación del plazo que permita reestudiar la oferta.

Supuestos que la ley no trata de forma exhaustiva, como tampoco señala de forma exhaustiva en qué cantidad de días se debe ampliar el plazo en cada caso (no es un reproche, sería una locura hacerlo, es como poner puertas al campo), lo que dice la ley es que: “La duración de la prórroga en todo caso será proporcional a la importancia de la información solicitada por el interesado.”

Por último, lo que se pueda entender como una modificación significativa del contenido de los pliegos da pie a ‘abrir el melón’ de la retroacción de actuaciones al momento de aprobación de los pliegos, lo que aún no siendo una vuelta a la casilla de salida en toda regla, es una circunstancia que siempre verás que los órganos de contratación tratarán de evitar en aras de los principios de economía procedimental y de celeridad. 

Como resumen se puede decir que el plazo de presentación de ofertas se puede y se debe ampliar siempre que existan preguntas importantes sin responder y siempre que existan modificaciones significativas sobre los pliegos y demás documentos de la licitación. Delimitar cuándo procede hacerlo y durante cuánto tiempo es potestad del órgano de contratación y siempre sera materia opinable por parte de nosotros, los licitadores porque siempre, nos parecerá poco.

Y nos queda el ‘freno en seco’, la suspensión del procedimiento de adjudicación del contrato por que así lo determine un Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales atendiendo a la solicitud planteada en un recurso, o directamente a expensas y por iniciativa del mismo órgano de contratación por cuestiones como una modificación sustancial de los pliegos, o como paso previo y preventivo de un más que probable desistimiento de la licitación. 

La presentación de ofertas propiamente dicha

Con todo esto llegamos al final del proceso: la presentación de la oferta. Momento que tampoco está exento de sus complicaciones y matices, pero que por lo general discurre sin contratiempos ni sorpresas tanto para los licitadores como para los órganos de contratación.

Hay una serie de trabajos previos, que hechos a tiempo y con la debida atención y conocimiento, pueden ahorrar muchos problemas en este momento de la ‘Historia de un contrato’. Por eso es importante que todos los profesionales que protagonizan esta Historia de un contrato cuenten con los conocimientos necesarios y hayan adoptado las rutinas y procesos adecuados para garantizar que aunque esto no sea un paseo, al menos tampoco se convierta en un calvario.

Si hay algo que caracteriza a este paso es la inevitabilidad. Es decir, que el plazo es una referencia absoluta y que una vez concluido se acabó, no hay nada que hacer. Para lo bueno y para lo malo. Por eso, además de no apurar los plazos conviene tener los conocimientos y adoptar las rutinas y procesos adecuados para que el acto de presentación se desarrolle sin problemas.

Este texto es una transcripción del episodio nº 176 del podcast ‘Contratación Pública’ que se puede escuchar en Spotify, iVoox, Apple Podcast y en cualquier reproductor de podcast.