191. El diablo está en los detalles.

Transcripición:

Resumen en 49 palabras, menos de 1 minuto de lectura.

Y recuerda: las resoluciones de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, son una referencia valiosa, algo a tener muy en cuenta. Pero no son Jurisprudencia, y ni mucho menos, Ley.

En caso de necesidad, antes de interpretar por tu cuenta, de dar por entendido, … ante la duda, busca asesoramiento.

Hasta aquí el resumen.

En el anterior episodio, hablando sobre la huella de carbono y las alternativas que hay para incluir este aspecto como criterio de adjudicación recordaba los primeros tiempos en los que disponer de un sistema de gestión certificado y basado en una norma ISO podía ser un elemento diferenciador.

Desde el principio y más aún con el paso del tiempo disponer de un certificado sin más ya no basta, y es que el “demonio, está en los detalles”, lo que está escrito se puede leer, y si no lo está la administración no lo puede suponer. No lo debe suponer, para bien, o para mal; según te toque. 

Por eso es importante conocer casos como el que te voy a contar, para reparar en los detalles, para como dice el refrán “cuando las barbas de tu vecino veas pelar, pon las tuyas a remojar”

La resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales que te voy a comentar es la número 1478/2023 del pasado 16 de noviembre. 

El asunto tiene origen en un contrato licitado por la Ciudad Autónoma de Ceuta para pesar los vehículos (camiones) que desde el puerto accedan a la ciudad, también se incluye el control de acceso a la zona de pesaje, y la generación y entrega de la evidencia del pesaje.

Un contrato de 1+3 años de duración que a razón de 57.115,30 € sumará un total de 228.461,20 €. A la licitación se presentaron un total de 3 empresas, todas ellas ceutíes.

Interpone el recurso una de las tres empresas presentadas y lo hace recurriendo en calidad de licitador excluido, es decir, que lo han echado. Además lo han echado en el momento de la adjudicación ya que era la empresa inicialmente propuesta como adjudicataria, así que se está jugando el contrato. Mediante el recurso  pretende dejar sin efecto esa exclusión, que lo vuelvan a admitir al procedimiento, lo que equivale a ‘ganar’ el contrato y estar durante 4 años pesando vehículos en el puerto.

Oferta excluida por no acreditar solvencia técnica: diferencias en el alcance requerido de los certificados del sistema de gestión. 

Y ahora vamos al asunto, ¿por qué la mesa de contratación excluyó a este licitador?

En el Pliego de Cláusulas Administrativas de la licitación se establece como requisito de solvencia técnica que la empresa disponga de dos certificados:

• Certificado ISO 9001:2015, puntualizando además que será sobre un “Sistema de gestión de calidad para la provisión de personal de control y pesaje de vehículos en báscula”.
• Y un Certificado ISO 14001:2015, puntualizando nuevamente que será sobre un “Sistema  de  gestión medioambiental  para  la provisión de personal de control y pesaje de vehículos en báscula”.  

Sin entrar a valorar la conveniencia o no que pueda tener incluir estos requisitos, contrastándolos con los criterios de adjudicación, teniendo en cuenta a su vez lo establecido en el Pliego de Prescripciones Técnicas, cuestiones todas ellas que darían mucho de si, nos encontramos con una especificación muy precisa del alcance de los sistemas de gestión certificados que el órgano de contratación ha considerado que se requieren para poder ejecutar este contrato.

La cuestión es que la empresa excluida presentó ambos certificados, emitidos por el organismo de evaluación de la conformidad Bureau Veritas en cuyo alcance figuraba: “Suministrador marítimo”

El alcance del certificado de un sistema de gestión de la calidad o ambiental.

Esta cuestión del alcance es importante, te explico por si no la manejas:

Imaginemos que una empresa es como un gran árbol. El alcance en el certificado de un sistema de gestión de la calidad según ISO 9001:2015 o de gestión ambiental según ISO 14001:2015, es como decir qué partes del árbol estamos examinando. ¿Nos fijamos solo en las hojas, o también en las ramas, el tronco, y las raíces? 

El alcance define las áreas específicas y actividades de la empresa a las que se aplican estas normas. Por ejemplo, si una empresa fabrica juguetes y también vende ropa, el certificado puede decir que solo la fabricación de juguetes sigue la norma ISO 9001. Esto es crucial porque nos dice exactamente dónde la empresa se compromete a mantener ciertos estándares de calidad o ambientales. 

Es como si en la etiqueta de una comida nos dijeran exactamente qué ingredientes son orgánicos y cuáles no. Así, cuando leemos un certificado, el alcance nos ayuda a entender qué parte de la empresa está siguiendo estas reglas importantes. No es todo el detalle, pero es como una señal que nos indica por dónde caminar en el bosque de sus procesos y prácticas.

Por cierto, hablo de sistemas de gestión de la calidad y contratación pública y de las ventajas de la implantación de un sistema de gestión basado en una norma ISO en los episodios 40 y 41 de este podcast. 

Alcance del certificado del sistema de gestión Vs. Objeto social.

Esto por un lado, por otro y según se recoge en la resolución del Tribunal, el objeto social de la empresa, según consta en sus estatutos, es  “el suministro directo de cualquier tipo de mercancía a los buques y cualquier otra actividad de lícito comercio.”  Quédate con este dato porque acabará siendo relevante.

La cuestión que genera la controversia es que, de forma implícita, la mesa de contratación llega a considerar que el alcance de los “certificados ISO” (así los nombra) son coherentes con el objeto social de la empresa, aunque no se ajustan a lo previsto en el pliego de forma precisa, íntegra o textual en cuanto al alcance, que era, recordemos: “Sistema de gestión … para la provisión de personal de control y pesaje de vehículos en báscula.”

Recordemos también que el alcance que figura en los certificados que aporta la empresa es “Suministrador marítimo”.

Alegaciones de la empresa para evitar su exclusión del procedimiento de adjudicación.

La empresa, en su escrito de recurso planteó distintas cuestiones que es interesante tener en cuenta. Y además lo hizo aportando el certificado de un asesor experto en sistemas de gestión y calidad que vino a decir que:

Por un lado, que el alcance que figura en los “certificados ISO” aportados ya comprende la actividad de control y pesaje de vehículos en báscula. Y es que la empresa dispone de una báscula que utiliza para prestar sus servicios; en definitiva, que para llevar a cabo su operativa habitual el pesaje de cargas es necesario y cotidiano. Y que por este motivo, por tratarse de una actividad propia, comprendida en su operativa, no es necesario que se mencione de forma específica en el alcance de los “certificados ISO”.

Y dice otra cosa muy interesante, y es que, del mismo modo que la empresa dispone de un almacén  

propio, sus “certificados ISO” no incluyen en el alcance mención alguna al almacenamiento de mercancías, porque se considera implícito en el alcance “suministrador marítimo”.

Son dos afirmaciones interesantes y de toda lógica que no plantea la empresa en primera persona (lo que podría ser un “brindis al sol”), si no que vienen de mano de un experto. Esto es muy interesante, a la hora de hacer un recurso y en cualquier lance con la administración en general: aportar prueba, evidencia, aportar el equivalente a una pericial. Nunca limitarse a afirmar.

A todo esto, la empresa consigue que Bureau Veritas le haga nuevos “certificados ISO” que, esta vez sí, incluyen en el alcance la mención expresa a la “provisión de personal de control y de pesaje de vehículos en báscula”. Los aporta junto con su recurso, aunque son extemporáneos.

La opinión del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

Con estas premisas el Tribunal centra el asunto en resolver si los “certificados  ISO” que presentó la empresa y en cuyo alcance figuraba la actividad “Suministrador Marítimo” comprenden o no la provisión de personal de control y pesaje  de vehículos en báscula, que es lo que se establece en el Pliego de Cláusulas Administrativas. Pliego que no fue impugnado y que por tanto “ata” a todas las partes.

Bien, pues el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales lo tiene claro, considera que sí, que ha lugar a considerar como actividad incluida en el alcance del certificado la referida en el pliego. Lo interesante es porqué lo considera así.

En primer lugar, que el Tribunal ya ha considerado antes (Resolución 1081/2022) que cuando una organización dispone de un Sistema de Gestión se entiende que alude a toda esta, independientemente de los productos o servicios que entregue (ojo que esto es peligroso, no lo tomes como referencia).

Y que por tanto, si el órgano de contratación asume que conforme al objeto social de la empresa puede llegar a ejecutar el contrato (la empresa no ha sido excluida por este motivo) hay que admitir y dar por entendido que la actividad del contrato está “bajo el paraguas”, o incluida en el alcance, de los “certificados ISO” aportados.

Y remata diciendo algo que es significativo; dice textualmente: “En todo caso es decisivo, en este supuesto,  que la recurrente haya presentado prueba técnica (certificado de asesor experto en sistemas de gestión y calidad), según la cual, … “el  alcance original  ya comprendía, la actividad de control y de pesaje de vehículos en báscula, puesto que la empresa disponía de báscula”.

Además el tribunal añade que el órgano de contratación no ha opuesto nada al respecto, no ha alegado ni se ha pronunciado contrariamente a esto que la empresa plantea a través de un experto.

Así que, finalmente, se estima el recurso y la empresa vuelve a estar “dentro” de la licitación. ¿Final feliz? Espera…

Buenas prácticas con los alcances de los certificados de sistemas de gestión en relación a la contratación pública.

No podemos, ni debemos, entender que las cosas transcurran normalmente como lo han hecho en este caso. Es mejor ser prudentes y exhaustivos que dar por entendido o por supuesto, aunque haya resoluciones que puedan dar cabida a determinadas situaciones que tú entiendas que se aplican a tu caso o situación particular en un momento dado.

No conviene hacerlo por 4 motivos:

1. Porque no todas las veces existe la posibilidad de interponer recurso especial en materia de contratación. 
2. Porque nunca sabes cómo va a salir el recurso y si te van a dar la razón. 
3. Porque lo mejor es no recurrir, mejor “poner la venda antes que la herida”.
4. Porque recurrir cuesta tiempo y dinero. 

Por eso, y respecto de esta cuestión, lo que yo he hecho en mi negocio y ahora recomiendo a mis clientes es incluir en el alcance del certificado emitido por el organismo de evaluación de la conformidad una relación pormenorizada y a la vez suficientemente amplia de todas las actividades que efectivamente se han certificado y forman parte de la actividad de la empresa. 

Y es que lo que se escribe se puede leer. Ya sabes: nunca des nada por supuesto.

Esta es una cuestión que no se improvisa ni debe abordarse a la ligera o al final del proceso. Las actividades a certificar, y por ende las que acabarán figurando en el alcance del certificado que se obtenga, se deben establecer y convenir con el equipo auditor previamente al inicio de la auditoría de certificación o renovación. 

Más aún, en la implantación de un sistema de gestión y en sus sucesivas revisiones se deben contemplar todos los productos, servicios, procesos o actividades que, de algún modo directo o indirecto, forman parte de la operativa de la empresa y que por eso son susceptibles de ser incluidos en la auditoría y el posterior certificado.

Ya que lo haces, hazlo bien. Este sería el aprendizaje.

La “venganza” de la mesa de contratación.

El final de esta historia presenta un giro curioso, interesante, y hasta enervante.

Y es que la mesa de contratación, si bien tuvo que readmitir a la empresa excluida por la discordancia entre el alcance establecido en sus “certificados ISO” y el requerido en el Pliego de Cláusulas Administrativas, también tuvo la oportunidad de advertir algo que había pasado totalmente por alto.

Y es que el objeto social de la empresa es, recordemos: “el suministro directo de cualquier tipo de mercancía a los buques y cualquier otra actividad de lícito comercio.”

El objeto social de la empresa podría haber sido, perfectamente: “1. La realización de actividades y prestación de todo tipo de servicios relacionados con las infraestructuras, asistencia, gestión, o provisión de insumos necesarios para el tráfico de mercancias por vía marítima, aérea o terrestre. 2. Las actividades de comercio en general.”

Al fin y al cabo si tienes una empresa en Ceuta y te dedicas a cosas relacionadas con el tráfico y gestión de mercancías, no está de más contemplar estas actividades en tu objeto social si además pretendes contratar con la administración pública. Basta con pensarlo un poco y hacer una redacción tan amplia como concreta, que no de lugar a dudas. 

La cuestión es que, finalmente y advertida esta cuestión por parte de la mesa de contratación acordaron nuevamente la exclusión de la empresa, aunque esta vez por no disponer de la capacidad de obrar según se había previsto en el Pliego de Cláusulas Administrativas en aplicación de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley de Contratos del Sector Público.

Enlace a la resolución: https://www.hacienda.gob.es/tacrc/resoluciones/a%C3%B1o%202023/recurso%201365-2023%20ce%2012-2023%20(res%201478)%2016-11-2023.pdf

Enlace a la licitación: https://contrataciondelestado.es/wps/poc?uri=deeplink:detalle_licitacion&idEvl=HZuZfAXk6bRVkTabT%2FRM8A%3D%3D

Este texto es una transcripción del episodio nº 191 del podcast ‘Contratación Pública’ que se puede escuchar en Spotify, iVoox, Apple Podcast y en cualquier reproductor de podcast.