168. Duración de contratos basados en acuerdo marco.

Transcripción:

Este ‘curso’ 2022-2023 se me han presentado más cuestiones de lo normal sobre acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición. Dos modalidades de contratación de las que hablo en los episodios 49 y 118 de este podcast.

El caso que te voy a comentar resulta interesante y tiene que ver con la indefinición sobre la duración de los contratos basados en el acuerdo marco que una clienta se encontró en un pliego. La respuesta no será aplicable a todos los casos, pero servirá para repasar conceptos sobre el acuerdo marco y también para conocer la forma de razonar la cuestión.

Por eso, antes y para ponernos en situación, recordemos de forma resumida qué es un acuerdo marco, ya que desde el episodio 49 🙂 han pasado más de dos años.

Definición de acuerdo marco al amparo de lo previsto en la Ley 9/2017 LCSP

Un acuerdo marco es un procedimiento de contratación previsto en la Ley de Contratos del Sector Público que se usa para estandarizar y simplificar las compras recurrentes de bienes, servicios y hasta de obras. El acuerdo marco se utiliza para establecer los términos bajo los cuales se llevarán a cabo futuros contratos.

Por ejemplo, imagina que un ayuntamiento necesita comprar material de oficina cada dos o tres meses. En lugar de hacer contratos menores, o en lugar de ‘lanzar’ licitaciones cada poco tiempo, el ayuntamiento puede establecer un acuerdo marco con uno o varios proveedores de material de oficina. En el acuerdo se fijan los precios máximos, calidades, plazos de entrega, etc. De esta forma, cada vez que en el ayuntamiento necesiten material de oficina, simplemente harán un pedido basado en las condiciones pactadas en el acuerdo marco, o pedirán precio a los proveedores admitidos en el acuerdo. El ayuntamiento, y también los contratistas, ahorramos trabajo y tiempo por la simplifican de los procesos de compra que supone tener el acuerdo marco.

Dicho de otra forma, un acuerdo marco es como un plan a largo plazo para facilitar las compras recurrentes que permite un proceso de contratación más eficiente y estandarizado.

Duración máxima y mínima de un acuerdo marco según la Ley 9/2017 LCSP

Un acuerdo marco, según la vigente Ley de Contratos del Sector Público, puede establecerse por un periodo máximo de 4 años. No puede durar más de cuatro años, hay un tope. 

Lo que no hay es un suelo, no hay un tiempo mínimo establecido en la ley para que la administración establezca un acuerdo marco. Por lo tanto, podría ser de 6 meses, un año, dos años, o cualquier duración hasta el límite máximo de cuatro años.

Normalmente cuando se establece un acuerdo marco se hace para un periodo de 2 a 3 años. Hacerlo por menos tiempo no tiene sentido y llevarlo al plazo máximo en según qué casos puede limitar la competencia e incluso, hoy por hoy, puede no resultar conveniente para nosotros los contratistas ya que los precios que rigen durante toda la duración del acuerdo son los que se establecen desde el principio. 

La ley prevé que, en circunstancias excepcionales y por supuesto debidamente justificadas, un acuerdo marco pueda durar más de cuatro años. Algo que, por ejemplo, resulta apropiado en determinadas compras en el ámbito sanitario por la conveniencia de continuar tratamientos, la formación del personal o las mismas características de aquello que la administración compre. En cualquier caso, circunstancias excepcionales que deben justificarse.

Entonces, la duración de un acuerdo marco es flexible para adaptarse a las necesidades de cada caso, aunque por lo general durán entre 2 y 3 años.

Definición contrato basado en un acuerdo marco en la Ley 9/2017 LCSP

El acuerdo marco proporciona un marco, un acuerdo inicial que permite desarrollar las compras posteriores, los conocidos como contratos basados en acuerdo marco. 

Un contrato basado en un acuerdo marco, como su nombre indica, es un contrato individual que se lleva a cabo siguiendo los términos y condiciones que se establecieron previamente en el acuerdo marco. Básicamente, es la aplicación práctica del acuerdo marco.

Si volvemos al ejemplo del ayuntamiento que estableció un acuerdo marco con un proveedor de material de oficina, un contrato basado en ese acuerdo marco sería una compra concreta de material de oficina. Cada vez que el ayuntamiento necesita material de oficina promueve la adjudicación de un contrato basado en el acuerdo marco, que especifica el material que necesita y la cantidad. Los detalles relativos a precio, plazo de entrega, calidades, y otras cuestiones que se haya considerado tener en cuenta estarán establecidas en el acuerdo marco, por lo que simplemente se está concretando y llevando a cabo una compra en los términos que ya fueron acordados.

Dicho de otro modo, un contrato basado en un acuerdo marco es la aplicación concreta de las condiciones que se establecieron en el acuerdo marco. Y aquí está lo interesante, el acuerdo marco y los contratos basados permiten una gestión eficiente y rápida de las compras recurrentes, ya que se pueden poner en marcha sin tener que promover una licitación cada vez.

Por último, ten en cuenta que aunque el acuerdo marco establece las condiciones generales, siempre hay espacio para algunas negociaciones en cada contrato individual, siempre y cuando no se alteren las condiciones esenciales del acuerdo marco. 

Duración de los contratos basados en un acuerdo marco según la Ley 9/2017 LCSP

La duración de un contrato basado en un acuerdo marco depende de lo que se haya establecido en el acuerdo marco al respecto. 

Sobre esta cuestión hay que entrar en detalle. 

Por un lado tenemos que la duración de los contratos basados es independiente de la duración del acuerdo marco. Esto quiere decir que un contrato basado en un acuerdo marco puede estar vigente, ejecutándose, aunque el plazo de finalización del acuerdo marco se haya cumplido. 

Por tanto, primera cuestión a tener en cuenta, la duración de un contrato basado no tiene porque coincidir con la duración del acuerdo marco que lo  ampara, su duración puede ser mayor, y por supuesto menor.

Por ejemplo, pongamos por caso que el Acuerdo marco de las obras de reforma en viviendas de nueva adquisición promovido por la Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo de Madrid finaliza el 30 de junio de 2023, y que en base a ese acuerdo marco se adjudicó un contrato basado para reformar una vivienda el día 20 de junio de 2023. Pongamos que las obras en cuestión tengan una duración de 3 meses, por tanto las obras finalizarán cuando el acuerdo marco haya concluido. Y no pasará nada. La Empresa Municipal de Vivienda puede adjudicar contratos basados hasta el mismo día en el que esté vigente el acuerdo marco que los ampara, y esos contratos basados tener una duración independiente establecida en base a sus condiciones particulares, necesidades o aspectos previstos en las condiciones del acuerdo marco. 

Por tanto, puede darse el caso de que el contrato basado en un acuerdo marco finalice con posterioridad a haber concluido el plazo de duración del mismo acuerdo marco del que deriva.

Ocurre que la duración de los contratos basados en un acuerdo marco está sujeta a las reglas generales sobre el plazo de duración de los contratos, es decir que un contrato basado puede durar un máximo de 5 años, que es plazo máximo que establece la Ley de Contratos del Sector Público para la duración de los contratos de suministro o servicios de prestación sucesiva.

Por tanto, segunda cuestión a tener en cuenta, la duración de un contrato basado está limitada a 5 años. La única condición que debe cumplir es que se adjudique durante la vigencia del acuerdo marco.

Lo habitual es que la duración de los contratos basados también sea especificada en el Pliego de Cláusulas Administrativas que da lugar al acuerdo marco, por tanto es una cuestión más de las que se quedan establecidas desde un primer momento.

Por tanto, la duración de un contrato basado en un acuerdo marco depende de las necesidades y requerimientos específicos de la necesidad que atiende y puede incluso exceder el límite de tiempo del mismo acuerdo marco.

¿Qué pasa si en el pliego del acuerdo marco no se especifica la duración de los contratos basados?

Todo este preámbulo ha sido necesario para recordar lo ya comentado sobre los acuerdos marco y también para abordar la cuestión que suscita la duda que me planteó esta clienta sobre la duración de los contratos basados.

Resulta que la clienta en cuestión estaba preparando su oferta para un acuerdo marco, y que aunque en el Pliego de Cláusulas Administrativas del acuerdo marco se especificaba claramente la duración de este, 4 años, no se decía nada sobre la duración de los contratos basados en el acuerdo marco. 

El órgano de contratación se había olvidado de estipular esta cuestión, probablemente porque la daban por hecha, respondida, implícita o evidente. A saber. 

Para que acabes de situarte: el acuerdo marco en cuestión da lugar a contratos basados en los que se lleva a cabo un servicio de esos de prestación sucesiva que por sus características suele tener una duración variable y que por tanto no es posible determinar o preveer. Es un servicio que lo mismo puede durar un año como diez o incluso más, depende de cada caso. No puedo dar más detalles.

La primera opción, y la que fue mi primera respuesta a la cuestión, es preguntar al órgano de contratación para que aclare el asunto. Aunque en este caso la clienta, por circunstancias que no vienen al caso, prefirió no preguntar, no hacerse notar.

Entonces, ante la indefinición del pliego, la clienta me preguntó que podía esperar, qué podía pasar. Las que siguen fueron mis consideraciones:

• Por un lado, ya sabemos que un contrato basado no puede durar más de cinco años, aunque si en el pliego no se dice nada no resulta prudente tomar este plazo como referencia.
• Por otro lado, sabemos que el servicio que provee mi clienta, por más que no tenga una duración previsible, puede incluso superar ese plazo máximo de 5 años que prevé la ley.
• Sabemos que la duración de un contrato basado es independiente de la duración del acuerdo marco.
• Entrando al caso en concreto, y dada la naturaleza del servicio, se puede entender que la duración de los contratos basados no estará supeditada a la duración del mismo acuerdo marco y por tanto los contratos basados no finalizaran con este ya que si así fuera se produciría un grave perjuicio para la administración y para las personas que reciben el servicio. En fin que problemas, y grandes.
• Así que acabé por suponer que como en el pliego no se dice nada sobre la duración de los contratos basados, el día que toque, el órgano de contratación optara por asignarles una duración análoga a la del acuerdo marco del que derivan. 

En este caso, atendiendo a la circunstancia particular (y veremos si el tiempo me da la razón) mi suposición es que el órgano de contratación tirará del único plazo establecido en el pliego, y que dado que los contratos basados tienen per se una duración y vigencia independiente de la del acuerdo marco del que derivan, estos tendrán una duración análoga a la del acuerdo marco, es decir, que los contratos basados tendrán una duración de 4 años. 

Veremos a ver qué pasa y por qué opción opta el órgano de contratación.

Lo interesante del asunto no está en la respuesta en sí, ya que atiende a una circunstancia particular sobre la que además no te puedo dar detalles,  sino en la forma de razonar o interpretar lo que en un momento dado podemos prever que el órgano de contratación haga.

Por eso la primera opción debe ser siempre preguntar al contrato público, ¡tan pronto como sea posible!.

Este texto es una transcripción del episodio nº 168 del podcast ‘Contratación Pública’ que se puede escuchar en Spotify, iVoox, Apple Podcast y en cualquier reproductor de podcast.