185. Historia de un contrato 7: la evaluación de las ofertas.

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Resumen en 449 palabras, 3 minutos de lectura.

La fase de evaluación de las ofertas está protagonizada por la mesa de contratación, un órgano colegiado formado por varias personas cuyo cometido es llevar a cabo y en su caso tutelar el proceso de evaluación de las ofertas para finalmente proponer al licitador adjudicatario del contrato. 

Un órgano que como mínimo estará formado por 6 personas, una de ellas con voz pero sin voto, en el que mandan los funcionarios, entre los que están quienes tienen responsabilidades sobre los aspectos jurídicos y económicos de la administración que convoca el contrato, y que por tanto son quienes entienden tanto los trámites como sus repercusiones. No son cualquiera.

La fase de evaluación de las ofertas se hace siguiendo lo establecido en el Pliego de Cláusulas Administrativas al efecto y supletoriamente en la Ley de Contratos del Sector Público, por tanto no ha lugar ni a la improvisación ni a la discrecionalidad. El guión está escrito.

Por otro lado, su actuación, lo que en las reuniones se vea y acuerde será siempre recogido en un acta que todos los asistentes deberán suscribir y aprobar. Acta o actas que deben hacerse públicas y estar a disposición, tanto de los licitadores como de cualquier interesado, junto con el resto de la documentación. Todo se hace con luz y taquígrafos.

El cometido de la mesa se materializa o hace visible en los distintos actos de apertura de los sobres que contengan las proposiciones de los licitadores que estén participando en el procedimiento de adjudicación. Básicamente es lo que hacen, abrir sobres y examinar los documentos que contienen para comprobar que se ajustan a lo establecido en los pliegos.

Todo este proceso no está exento de vicisitudes, como pueden ser los requerimientos de subsanación, los actos de exclusión, la petición de informes o asistencia por parte de terceros, y los trámites a llevar a cabo en el caso de haber ofertas anormalmente bajas. Porque “hasta el rabo, todo es toro”.

Su labor concluye ofreciendo al órgano de contratación la propuesta de un adjudicatario y la clasificación de las ofertas recibidas en orden a las puntuaciones obtenidas por cada una de ellas. 

Puede parecer que este paso o fase de la historia de un contrato es el decisivo, y aún siendo relevante y con cierta complicación, se trata de una fase más trascendente que decisiva ya que lo que se hace es seguir un guión preestablecido. No hay lugar ni para la improvisación ni para la discrecionalidad en los actos de la mesa de contratación, tanto por su composición como por las normas que la rigen. La fase de evaluación son habas contadas, una serie de formalidades a cumplir para garantizar que el proceso culmina limpiamente.

Hasta aquí el resumen.

En esta serie “Historia de un contrato”, explico cuestiones, trámites que en su gran mayoría no son ni responsabilidad ni trabajo de contratistas; en este caso los contratistas observamos (o sufrimos) lo que otros hacen. 

Y es que ya sabes que cuando para nosotros empieza todo, para la administración empieza el final. La tramitación de un contrato público conlleva muchos pasos y trámites que se pueden demorar durante meses, en esta compleja historia el anuncio de licitación y la fase de adjudicación del contrato son la punta del iceberg, lo que se ve.

Y ese es el propósito de esta serie, aproximarnos a conocer lo que hay debajo de la punta del iceberg. Ya que lo normal y también lo más probable es que no estés al tanto de todos los trámites, condiciones y aspectos que se deben tener en cuenta para que llegues a cobrar una factura, y es que no es tu responsabilidad gestionarlo.

Y como “hasta la base, todo es iceberg”, es bueno conocer y comprender cada fase del proceso, todos esos pasos que da la administración y que culminan con el pago de tus facturas, y la devolución de las garantías.

Por eso esta serie ‘Historia de un contrato’, para ofrecerte una visión global, para que tengas información sobre sobre los procedimientos y requisitos que comporta la tramitación de un contrato público, aunque no tengas que gestionarlo directamente y no sea tu deber hacerlo.

Y una cosa más: el descargo de responsabilidad.

El hecho de que te esté contando la historia de un contrato puede parecer contradictorio con mi principio de nunca enseñarte o decirte que hagas algo que yo no haya hecho antes. Por eso quiero dejar claro que yo nunca he tramitado un expediente de contratación y no tengo experiencia en ese ámbito ya que nunca he sido funcionario. De lo que sí puedo hablar, aconsejar y enseñar es sobre vender a la administración, contratar con la administración.

Y aunque como contratista, no es tu responsabilidad tramitar el expediente de contratación, es importante que sepas lo que sucede y lo qué tiene que suceder para que puedas cobrar tus facturas. Por esta razón, me atrevo a contártelo, aún a riesgo de equivocarme o pasar por alto detalles. Mi intención es darte una idea general y que entiendas el proceso, aunque nunca necesites llevarlo a la práctica. 

El paso que precede a la fase de evaluación de las ofertas: la preparación y presentación de la oferta.

Justo antes de esta séptima etapa de la ‘Historia de un contrato’ los licitadores habrán presentado sus ofertas, de hecho habrá concluido el plazo de presentación de ofertas. Un momento que constituye un hito tanto para el órgano de contratación como para nosotros, los contratistas.

Un momento que comenzó con la publicación del anuncio de licitación en la Plataforma de Contratación del Sector Público, ya que de no ser así la licitación sería nula de pleno derecho. Precisamente, uno de los aspectos interesantes de este momento de la publicación del anuncio de licitación es que, desde la perspectiva del órgano de contratación, todo el proceso que se inició entra en su recta final. Lo que contrasta con nuestra perspectiva, la del contratista, que es justamente la contraria:esto acaba de empezar.

Desde la publicación del anuncio de licitación y hasta el momento de presentación de la oferta los licitadores estamos concentrados en preparar la documentación, hacer los cálculos, hablar con unos y con otros. Dependiendo del contrato pueden ser días muy intensos con una cuenta atrás en marcha que ocupa gran parte de nuestra atención e incluso llega a afectar a nuestras rutinas.

Un tiempo, generalmente escaso, en el que simplemente puede pasar el tiempo, que es lo habitual y más normal, o pueden pasar más cosas como que el órgano de contratación atienda nuestras dudas y solicitud de aclaraciones, e incluso que se llegue a impugnar cualquiera de los pliegos y la licitación quede suspendida. 

Finalizado el plazo de presentación de ofertas y presentadas estas, la iniciativa la vuelve a tener el órgano de contratación, y ahí sí entramos en la fase de evaluación de las ofertas.

La mesa de contratación, protagonista en la fase de evaluación de las ofertas.

Esta fase de la historia de un contrato tiene unos protagonistas, las personas que serán responsables de conducir estos momentos tan delicados y a la vez trascendentes de la historia: la mesa de contratación, que es quién decide a quién se adjudica el contrato.

Los integrantes de la mesa de contratación.

La mesa de contratación es un órgano colegiado, está formado por varias personas, su cometido es llevar a cabo y en su caso tutelar el proceso de evaluación de las ofertas, es también quien propone al adjudicatario del contrato. De ahí su importancia.

La figura y funcionamiento de un órgano colegiado, como es la mesa de contratación, está regulada en la Ley 40/2015, [de 1 de octubre], de Régimen Jurídico del Sector Público. Por tanto las personas que la integran tienen una referencia clara de dónde están, cuáles son sus funciones, y cómo funciona esto.

La Ley de Contratos del Sector Público ha previsto que una mesa de contratación esté formada por al menos 6 personas cuando la administración que adjudica el contrato es un ayuntamiento de más de 5.000 habitantes. 

En el caso de un ayuntamiento, entre esas 6 personas hay distintas figuras o funciones:

• Presidencia de la mesa: que puede ser un cargo electo, un político, aunque tampoco tiene porque serlo, puede perfectamente ser un funcionario. 
• Secretaría: que en este caso será ostentada por un funcionario. Es la persona que hará las actas de la mesa donde se recojan los acuerdos y demás detalles formales de cada reunión. La persona que encarna esta figura tiene voz, pero no tiene voto, de forma que solo votan 5 personas, no hay empate posible en este configuración mínima de miembros de la mesa que prevé la Ley de Contratos del Sector Público.
• Primer vocal : obligatoriamente ha de ser un funcionario que tenga encomendado el asesoramiento jurídico del órgano de contratación.
• Segundo vocal: obligatoriamente otro funcionario, en este caso será la persona que tenga atribuida la función de intervención en el órgano de contratación, quien se ocupa del control económico-presupuestario.
• Tercer vocal: Lo normal es que sea un funcionario. Puede ser un técnico, aunque no tiene por qué serlo.
• Cuarto vocal: que puede ser un cargo electo, un político. Aunque también puede ser un funcionario. No tiene porque ser un cargo electo.

Cuando la administración que adjudica el contrato no sea una administración local no verás a ningún cargo electo (político) formando parte de ella. Y cuando haya políticos en una mesa estos nunca sumarán más de un tercio del total de miembros de la mesa. 

Por tanto, y dado que en una mesa de contratación por su carácter de órgano colegiado las decisiones se toman por mayoría, el colectivo que manda es el de los funcionarios, que son los que tienen la mejor condición para entender tanto los trámites que debe llevar a cabo la mesa como sus repercusiones. 

La mesa no puede saber todo ni debe suponer todo, por eso en cualquier momento puede tanto solicitar aclaraciones a los licitadores como recibir asistencia de otros funcionarios para valorar las ofertas, o para aquello que en cada caso resulte oportuno o conveniente. 

El marco en el que actúa la mesa de contratación.

Lo cierto es que puede parecer que la mesa de contratación tiene ante sí una tarea difícil, delicada: nada menos que proponer al adjudicatario del contrato. Y aunque no es una tarea fácil, lo cierto es que tampoco es difícil, “tan solo” debe ceñirse a lo que estipulen los pliegos de la licitación y la misma Ley de Contratos del Sector Público. 

Por tanto las actuaciones de la mesa están pautadas, cuentan con una guía o marco de referencia que hacen que el proceso sea además de predecible, aséptico, carente de intención o juicio más allá de lo expresamente previsto en los pliegos y la misma ley. 

Por eso en otras ocasiones he comentado (amiguismo en la contratación pública) que cuando las ofertas llegan a la mesa “ya está todo el pescado vendido”, no hay posibilidad ni capacidad de influencia o arbitrariedad, ya que la mesa como tal no va a decidir sobre la adjudicación del contrato, tan solo va a aplicar lo previsto en el Pliego de Cláusulas Administrativas y supletoriamente en la ley.

Transparencia en el funcionamiento de la mesa de contratación.

Una de las características de la mesa de contratación, como órgano colegiado, es que todos los acuerdos que se toman en ella, así como la fecha y hora de cada sesión, la identidad de los asistentes, etc. se recogen en un acta que redacta quién tiene atribuida la función o rol de secretaría de la mesa. 

Además cada una de las actas a las que den lugar las reuniones de la mesa será suscrita (firmada) por todos los asistentes a la reunión. Y no solo eso, sino que las actas deben ser publicadas en el perfil de contratante, generalmente junto con el resto de documentos que forman parte del expediente de contratación y que la ley establece como de obligada publicación.

Por otro lado, la apertura de los sobres que contienen las ofertas económicas es pública, se puede asistir a ellas. Hoy en día hay muchas aperturas de ofertas que se retransmiten a través de internet, de forma telemática.

Los actos que se llevan a cabo en la fase de evaluación de las ofertas.

Las funciones y los distintos actos de la mesa de contratación, y por tanto de esta llamada fase de evaluación de las ofertas, están regulados tanto en el Pliego de Cláusulas Administrativas de cada licitación como en la Ley de Contratos del Sector Público. No se improvisa nada, y nada se hace en base al criterio o iniciativa de las personas que forman parte de la mesa.

De hecho esta fase o concatenación de actos está regulado y previsto en el artículo 157 de la Ley de Contratos del Sector Público. Por tanto la forma de proceder de la mesa sigue lo previsto en el pliego y en la ley.

Con carácter general podemos distinguir distintos actos o momentos, que en el caso estándar de un procedimiento de adjudicación abierto con criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor son los siguientes. 

Apertura del sobre que contiene la documentación administrativa.

El primer sobre que se abre en una licitación es el sobre A o sobre 1. Este sobre generalmente contiene la documentación administrativa, lo habitual es que esta documentación esté formada por declaraciones responsables en las que el licitador manifiesta que cumple con las condiciones establecidas para participar en la licitación, y en su caso, llegar a ejecutar el contrato. 

El contenido de la documentación que se debe aportar en este sobre son comunes, aunque pueden variar en función de la naturaleza y tipo del contrato, o de lo que en cada caso en concreto considere oportuno el órgano de contratación.

Lo que sí es común e igual en todos los casos es que en el Pliego de Cláusulas Administrativas de la licitación se estipulará con suficiente detalle y precisión qué documentos debe contener este sobre.

En esta apertura el trabajo de la mesa de contratación consiste en comprobar que cada licitador ha aportado la documentación que se previó que se aportara en el Pliego de Cláusulas Administrativas de la licitación. Un trámite que en la ley se nombra como de “calificación de la documentación”.

En este trámite es normal y hasta cierto punto frecuente que se adviertan algunos defectos en la documentación que presentamos las empresas, como por ejemplo pueden ser la falta de una firma, o directamente la falta de alguno de los documentos a aportar. En ese caso lo habitual, aunque por supuesto hay excepciones, es que la mesa de contratación dé la oportunidad de subsanar la deficiencia apreciada en un plazo determinado, que generalmente suele ser de tres días.

Si resulta que todos los licitadores han aportado la documentación prevista y además de forma correcta la mesa de contratación puede seguir abriendo el siguiente sobre. De no ser así, si hay alguién a quién se le ha dado la oportunidad de subsanar alguna deficiencia en su documentación, la mesa tendrá que esperar a que la subsanación que haya sido necesario requerir se produzca, o no.

Si la empresa requerida a subsanar la documentación no lo hace en el plazo y términos que le haya solicitado la mesa de contratación la excluirá del procedimiento de adjudicación y no abrirá el resto de sobres que haya presentado.

El resultado de esta apertura, así como la identificación de las empresas que han presentado oferta, queda escrito en el correspondiente acta. Por tanto, y si se publica con diligencia 🙂 ya podemos saber con quién vamos a competir por el contrato. 

Apertura del sobre que contiene la oferta técnica que atiende a los aspectos cualitativos.

El segundo sobre que se abre es el sobre B o sobre 2. Este sobre contiene la oferta técnica, los documentos que permiten valorar las partes de la oferta en base a los criterios cuya ponderación dependa de un juicio de valor. Son los documentos que permiten valorar los que conocemos como criterios de adjudicación subjetivos o aspectos cualitativos de la oferta.

En este caso la mesa de contratación tan solo abre el sobre, accede a la documentación aportada por cada licitador y traslada esta a (generalmente) una o varias personas para que la evalúen conforme a los criterios de adjudicación establecidos en el Pliego de Cláusulas Administrativas.

Aquí la mesa queda a expensas de recibir el correspondiente informe en el que se atribuyan los puntos y se justifique tal atribución, informe que deberán confeccionar las personas a las que se haya encomendado la valoración de esos aspectos subjetivos a los que atiende la memoria técnica. 

Pueden pasar días, semanas, y hasta meses hasta que la mesa reciba de vuelta el informe correspondiente, dependiendo de muchas cosas, entre ellas la complejidad del contrato y de las mismas memorias, el número de empresas presentadas y hasta el tiempo disponible o carga de trabajo de las personas a las que se les encomienda el informe. 

Cuando el informe está listo y la mesa lo tiene a disposición se puede avanzar hacia el tercer y último sobre. 

Apertura del sobre que contiene el precio y otros aspectos cuantitativos de la oferta.

Es el tercer y último sobre, identificado como sobre C o sobre 3. Este sobre contiene los documentos con la parte de la oferta que será valorada conforme a criterios objetivos, cuantificables. 

Los licitadores habrán incluido aquí los aspectos cuantitativos de la oferta tales como el precio, la reducción del plazo de entrega o ejecución, la ampliación del plazo de garantía, y todos aquellos aspectos que pudiéndose valorar o medir con cifras, de forma clara y objetiva, el órgano de contratación haya considerado oportuno tener en cuenta para adjudicar el contrato.

En la reunión de la mesa de contratación que tenga por objeto la apertura de este sobre, y antes de que se proceda a ello, se dará lectura al informe sobre la valoración de los aspectos subjetivos o cualitativos a los que atiende la memoria u oferta técnica presentada por cada licitador, así como las puntuaciones obtenidas por cada empresa para cada uno de esos criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor que han servido para valorarlas. 

Una vez conocidas las puntuaciones que cada empresa ha obtenido en relación a su oferta sujeta a juicio de valor, la mesa de contratación podrá proceder a conocer el resto de componentes de la oferta abriendo el sobre C o sobre 3 presentado por cada uno de los licitadores.

Los sobres de los licitadores se abrirán y el contenido de las ofertas será examinado a fin de comprobar que se ajusta a lo establecido en los pliegos, y una vez comprobado, leído y entendido su contenido será consignado en el correspondiente acta. 

Acto seguido, la mesa de contratación generalmente remitirá a la unidad administrativa encargada de la tramitación del expediente de contratación las cantidades o aspectos de la oferta de cada licitador para que sean aplicadas las fórmulas o criterios valoración previstos en el Pliego de Cláusulas Administrativas y asignadas las puntuaciones correspondientes a cada una de ellas.

A todo esto, en cualquier momento la mesa de contratación está expresamente facultada para solicitar las aclaraciones o informes técnicos que considere oportunos, tanto para cerciorarse de que la oferta puede ser cumplida, como para entenderla, despejar dudas o asegurarse de que cumplen con los requisitos establecidos tanto en el Pliego de Prescripciones Técnicas como del Pliego de Cláusulas Administrativas. Dicho de otra forma: la mesa de contratación puede pedir explicaciones y aclaraciones hasta donde considere para asegurarse de que las ofertas en general o una oferta en particular son conformes a lo establecido en los pliegos. 

En este momento y desde nuestro punto de vista (el del contratista) conociendo las puntuaciones otorgadas a la parte de la oferta cualitativa o sujeta a juicio de valor, y conocidos los valores o componentes de la oferta cuantitativa ya podemos aplicar las fórmulas que se hayan previsto en el pliego y anticipar las puntuaciones que serán asignadas a las ofertas. Podremos saber quién ha ganado, o mejor dicho, quién será propuesto como adjudicatario del contrato.

Aunque “hasta el rabo, todo es toro”. Llegados a este punto a la mesa de contratación le queda un, quizá, último paso. 

Propuesta de adjudicación, o no.

Conocida la puntuación obtenida por las distintas ofertas para los criterios de adjudicación cualitativos o sujetos a juicio de valor, aplicadas las fórmulas a los valores ofertados para atender los criterios de adjudicación cuantitativos o cuantificables mediante la aplicación de fórmulas, hecho esto, solo queda clasificar las ofertas en orden a la mayor puntuación obtenida por cada una de ellas y por fin proponer como adjudicatario del contrato al licitador que haya presentado la oferta con mayor puntuación y por tanto esté clasificada en primer lugar. 

Es lo que hará la mesa de contratación en esta previsiblemente última sesión o reunión en torno a este contrato. Salvo que una o varias de las ofertas, especialmente si son la primera o primeras clasificadas o con mayor puntuación, hayan sido consideradas anormalmente bajas conforme a lo que a este respecto se haya establecido en el Pliego de Cláusulas Administrativas de la licitación. 

En cuyo caso, y como expliqué en el episodio 63 de este podcast dedicado a las ofertas anormalmente bajas (tambien conocidas y mal llamadas ofertas temerarias), la mesa de contratación tendrá que dar audiencia a los licitadores cuyas ofertas hayan sido calificadas como tal para que justifiquen la viabilidad de su oferta. 

Todo este trámite asociado a las ofertas anormalmente bajas conllevará los oportunos requerimientos, valoración de la justificación aportada por parte de técnicos, emisión de informes y recepción de estos por parte de la mesa de contratación.

Si la justificación de la oferta que el o los licitadores presentan no es aceptada o considerada suficiente, la oferta en cuestión sería excluida del procedimiento de adjudicación y las distintas ofertas que resten serán de nuevo clasificadas en orden a la puntuación obtenida por cada una de ellas y en base a esta clasificación la mesa de contratación propondrá al órgano de contratación al licitador adjudicatario del contrato. 

Llegados a este punto la mesa de contratación habrá acabado su trabajo y la fase de evaluación de las ofertas habrá concluido con la propuesta de un adjudicatario al órgano de contratación y la clasificación de las ofertas recibidas en orden a las puntuaciones obtenidas. 

La fase de evaluación de las ofertas cuando no hay oferta técnica o de aspectos cualitativos.

Una de las variantes a todo este proceso, que resulta habitual encontrar, es cuando no existen criterios de adjudicación cualitativos o sujetos a juicio de valor.

En este caso en lugar de haber tres sobres habrá dos:

• El sobre con la documentación administrativa,
• El sobre con la oferta cuantitativa, las cifras o números ofertados.

En este caso el proceso es más rápido ya que no requiere de la intervención de un técnico o especialista que valore los aspectos cualitativos de la oferta, con todo lo que ello conlleva en cuanto a tiempo necesario para que se haga y trámites a dar cumplimiento en el proceso.

Por eso se pasaría de la apertura de un sobre a la del otro y normalmente la cuestión quedará resuelta en menos tiempo, rápidamente. Incluso en un mismo día o sesión de la mesa. 

La fase de evaluación de las ofertas en el procedimiento de adjudicación abierto simplificado.

En el caso de que el órgano de contratación opte por el procedimiento de adjudicación abierto simplificado, y si además no existen criterios de adjudicación cualitativos o valorables mediante juicio de valor, la oferta y todos sus documentos se presentarán en un único sobre.

Es decir que, en este caso, en una misma sesión de la mesa de contratación se abrirá el sobre y se podrá conocer y gestionar toda la documentación de una vez. Lo que permite al órgano de contratación adjudicar el contrato con mayor celeridad y menos trámites sin menoscabo de la limpieza del proceso y en definitiva la observación de las formalidades previstas e inherentes a la trascendencia de esta fase. 

Los plazos de la fase de evaluación de las ofertas.

Por último toca hablar de los plazos porque la ley los establece, aunque la práctica demuestra que rara vez son tenidos en cuenta. Las agendas o necesidades tanto de los numerosos componentes de la mesa de contratación como del mismo órgano de contratación pasan por encima de lo que a este respecto ha previsto la Ley de Contratos del Sector Público. 

Quizá por ese mismo motivo nunca verás en un Pliego de Cláusulas Administrativas ninguna referencia a los plazos para abrir los sobres o llegar a adjudicar el contrato.

Y es que el incumplimento de los plazos que para esta fase de evaluación o apertura de los sobres ha previsto la Ley de Contratos del Sector Público no tiene repercusiones para el órgano de contratación o la mesa de contratación.

Para el caso del procedimiento de adjudicación abierto, la Ley de Contratos del Sector Público establece que:

• Las ofertas, los sobres (en general cualquiera de ellos), se deben abrir a los 20 días de haber finalizado el plazo de presentación de ofertas.
• Cuando solo exista un criterio de adjudicación, el precio, la adjudicación del contrato se debe producir a los 15 días de haber abierto los sobres.
• Cuando haya varios criterios de adjudicación, el plazo para la adjudicación será de dos meses, y si además existen tres sobres este plazo de dos meses empieza a contar desde la apertura del sobre B o sobre 2.

Lo dicho, son plazos, referencias que aunque están ahí no son tenidas en cuenta. Conozco casos en los que todo este proceso se ha demorado hasta un año. 

Aunque si alguna vez te encuentras en una situación en la que el órgano de contratación rebasa los plazos previstos en la ley para adjudicar el contrato, podrás retirar tu oferta sin ninguna consecuencia.

Este texto es una transcripción del episodio nº 185 del podcast ‘Contratación Pública’ que se puede escuchar en Spotify, iVoox, Apple Podcast y en cualquier reproductor de podcast.